18. Bericht der Kommission zur Ermittlung
des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten

Zweites Kapitel
Der Finanzbedarf der Rundfunkanstalten

1. Die Darstellungen der Anstalten

Tz. 29
Nach § 1 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag haben ARD, ZDF und Deutschlandradio der Kommission alle zwei Jahre ihren Finanzbedarf zu melden.

Die Finanzbedarfsanmeldungen der ARD, des ZDF, des Deutschlandradios und von ARTE sind der KEF fristgemäß zum 30. April 2011 zugeleitet worden.

Der Planungszeitraum nach Abschluss der laufenden Gebührenperiode beginnt am 1. Januar 2013 und endet am 31. Dezember 2016. Die Planungen basieren auf den Ist-Zahlen des Jahres 2009. Als zusätzliche Information über die aktuelle Entwicklung haben die Rundfunkanstalten das Ist-Ergebnis 2010 geliefert.

Durch den 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag wird die bisherige gerätebezogene Rundfunkgebühr durch einen Rundfunkbeitrag ersetzt, der im Wesentlichen auf Wohnungen und Betriebsstätten als Anknüpfungspunkt der Abgabepflicht bezogen ist. Der 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag tritt am 1. Januar 2013 in Kraft (zum Wechsel des Finanzierungsmodells vgl. im Einzelnen Tzn. 355 ff.).

Tz. 30
Grundlage der Finanzbedarfsfeststellung ist in Übereinstimmung von Kommission und Rundfunkanstalten die liquiditätsorientierte Planungsmethode, die wie folgt modifiziert ist:

• Anstelle des Betrages für die Bildung eines Versorgungsstocks sind die Aufwendungen der Anstalten für die betriebliche Altersversorgung berücksichtigungsfähig in Höhe der Beträge, die Unternehmen in Anlehnung an das HGB als Aufwand entstehen, sowie der Beiträge, die das Unternehmen für seine Mitarbeiter an außerbetriebliche Versorgungseinrichtungen leistet.
  
  
• Anlageinvestitionen werden aus Vereinfachungsgründen im Jahr der Ausgabe berücksichtigt. Dies gilt nicht für Gebäudeinvestitionen mit einem Betrag von mehr als 25 Mio. € sowie für Großinvestitionen, die sich nicht über mehr als zwei Jahre erstrecken; diese Investitionen, die das Investitionsvolumen einzelner Jahre erheblich nach oben schnellen lassen, sollen in Form von Abschreibungen (nach steuerlichen Regelungen) berücksichtigt werden.

Tz. 31
Die ARD weist in ihrer Anmeldung darauf hin, dass die Einführung des neuen Beitragsmodells auch mit der Erwartung eines stabilen monatlichen Beitrags verbunden sei. Im Sinne einer möglichst hohen Akzeptanz des Modellwechsels sei diese Stabilität auch im Interesse der ARD. Mit der vorgelegten moderaten Anmeldung schaffe die ARD hierfür eine entsprechende Voraussetzung.

Die in der Finanzbedarfsermittlung eingerechneten Kostensteigerungen blieben für den Gesamtzeitraum 2009-2016 mit jährlich 0,7 % deutlich unter dem Durchschnitt der allgemeinen Inflation, enthielten also in erheblichem Umfang Rationalisierungs- und Kürzungsmaßnahmen. Gleichwohl ergebe sich rechnerisch für die Periode 2013-2016 ein Fehlbetrag in Höhe von insgesamt 898,3 Mio. €.

Dieser Fehlbetrag setzt sich wie folgt zusammen:

Bestandsbedarf 2013-2016	- 748,4 Mio. €
Entwicklungsbedarf 2013-2016	- 209,1 Mio. €
Überleitung zur modifizierten Planungsmethode	- 294,7 Mio. €
Eigenmittelbestand zum 31.12.2009	499,1 Mio. €
Fehlbetrag 2010-2012 abzügl. nicht verbrauchte Projektmittel	- 446,2 Mio. €
Nichtberücksichtigung des BilMoG-Effektes	301,0 Mio. €
Ungedeckter Finanzbedarf der ARD zum 31.12.2016	- 898,3 Mio. €

Im Laufe des Verfahrens berichtigte die ARD die Anmeldung ihrer Eigenmittel um -9,6 Mio. €.

Tz. 32
Das ZDF weist in der Anmeldung darauf hin, dass bei der geplanten Umstellung des Finanzierungssystems des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf einen geräteunabhängigen Rundfunkbeitrag das Ziel verfolgt werde, dem Modellwechsel eine möglichst breite gesellschaftliche Akzeptanz und politische Unterstützung zu sichern. Hierbei werde von Seiten des ZDF eine Beitragsstabilität angestrebt, die durch eine äußerst moderate Finanzbedarfsanmeldung unterstützt werde, mit der lediglich Mittel zur Aufrechterhaltung des derzeitigen Bestandes und keine neuen Projekte oder programmliche Weiterentwicklungen angemeldet würden. Das ZDF weist aber auf große Unsicherheiten hinsichtlich der Prognose des zukünftig erzielbaren Beitragsaufkommens hin.

Das ZDF weist einen ungedeckten Finanzbedarf von 434,5 Mio. € aus.

Dieser Fehlbetrag setzt sich wie folgt zusammen:

Ungedeckter Finanzbedarf Betriebshaushalt 2013-2016	- 506,4 Mio. €
Überschuss aus Investitionshaushalt 2013-2016	64,3 Mio. €
Überleitung zur modifizierten Planungsmethode	- 12,6 Mio. €
Überschuss zum Ende der laufenden Gebührenperiode	20,2 Mio. €
Ungedeckter Finanzbedarf des ZDF zum 31.12.2016	- 434,5 Mio. €

Der Finanzbedarf wird wegen einer Verbesserung durch das Vorläufige Ist 2010 um 23,3 Mio. € reduziert.

Tz. 33
Auch das Deutschlandradio macht deutlich, dass seine Anmeldung vor dem Hintergrund des anstehenden Modellwechsels bei der Rundfunkfinanzierung erfolge. Die moderate Anmeldung solle zur Akzeptanz dieses Modellwechsels beitragen.

Die Mittelfristplanung für die Periode 2013-2016 weise einen ungedeckten Finanzbedarf in Höhe von 108,7 Mio. € aus. Bereinige man diesen Bedarf um die zusätzlichen Aufwendungen für das neue Programm DRadio Wissen (29,4 Mio. €) und das Projekt Digitaler Hörfunk (36 Mio. € Mehraufwendungen ggü. der laufenden Gebührenperiode), so ergebe sich ein Betrag von lediglich 43,3 Mio. €. Aufgrund einer Nachmeldung von Eigenmitteln reduziert sich der angemeldete ungedeckte Finanzbedarf auf 103,5 Mio. €.

Der ungedeckte Finanzbedarf des Deutschlandradios setzt sich wie folgt zusammen:

Bestandsbedarf 2013-2016	- 42,2 Mio. €
Entwicklungsbedarf 2013-2016	- 48,0 Mio. €
Überleitung von Projekten in den Bestand	- 29,4 Mio. €
Überleitung zur modifizierten Planungsmethode	- 6,1 Mio. €
Gemeldeter Eigenmittelbestand zum 31.12.2009	72,5 Mio. €
Fehlbetrag der Gebührenperiode 2009-2012	- 66,8 Mio. €
Nichtberücksichtigung des BilMoG-Effektes	11,3 Mio. €
Nachmeldung von Eigenmitteln	5,2 Mio. €
Ungedeckter Finanzbedarf des Deutschlandradios zum 31.12.2016	- 103,5 Mio. €

Tz. 34
ARTE weist einen ungedeckten Finanzbedarf von 35,2 Mio. € aus.

Dieser Fehlbetrag setzt sich wie folgt zusammen:

Bestandsbedarf 2013-2016	- 27,8 Mio. €
Entwicklungsbedarf 2013-2016	- 11,0 Mio. €
Überschuss zum 31.12.2012	5,8 Mio. €
Umsatzsteuer auf Koordinationsleistungen	- 2,2 Mio. €
Ungedeckter Finanzbedarf von ARTE zum 31.12.2016	- 35,2 Mio. €

Tz. 35
Die Anmeldungen der Anstalten sind gegliedert in die Fortschreibung des Bestandes, den Entwicklungsbedarf in Form von Projektanmeldungen, die Ertragsprognose und den Quantitativen Nachweis der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Die Bewertung durch die Kommission folgt dieser Gliederung.

Die Fortschreibung des Bestandes soll den zu Beginn der Periode vorhandenen Leistungsumfang sichern. Hierzu werden für den Programm-, den Personal- und den Sachaufwand, bezogen auf das Basisjahr 2009, unterschiedliche jährliche Preissteigerungsraten zugrunde gelegt. Zur Beurteilung des Investitionsverhaltens wird in einem Zeitraum von acht Jahren vor einem Basisjahr eine Reinvestitionsquote ermittelt (vgl. hierzu im Einzelnen Tz. 284).

Die Berücksichtigung des Entwicklungsbedarfs soll die Teilhabe der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten an innovatorischen Entwicklungen im Rundfunkbereich gewährleisten (vgl. § 14 Abs. 2 Rundfunkstaatsvertrag). Hierzu reichen die Anstalten Projektanmeldungen ein.

Die Ertragsprognose entzieht sich der Anwendung indexgestützter Verfahren. Hier erfolgt daher eine Überprüfung der Anmeldungen nach Plausibilität unter Berücksichtigung der Ist- und Plan- Erträge sowie der Aufwendungen, bei denen ein direkter Zusammenhang mit Erträgen besteht. Die erforderlichen Nachweise der laufenden Anstrengungen der Rundfunkanstalten zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit liefern die Grundlage für die Minderung des Gebührenanstiegs.

Tz. 36
Dem angemeldeten Finanzbedarf würde eine Erhöhung des Rundfunkbeitrags um 88 Cent entsprechen, wovon 54 Cent auf die ARD, 26 Cent auf das ZDF, 6 Cent auf das Deutschlandradio und 2 Cent auf ARTE entfallen würde. Dies würde zu einem Rundfunkbeitrag von 18,86 € führen. Bei Berücksichtigung des Vorläufigen Ist vom ZDF reduziert sich der Zusatzbedarf um 1 Cent.

2. Entwicklung der Gesamtaufwendungen und Gesamterträge

Tz. 37
Die Gesamtaufwendungen von ARD, ZDF und Deutschlandradio umfassen sowohl den Bestands-, als auch den Entwicklungsbedarf. Bei der ARD erfolgte eine Bereinigung um die Finanzflüsse zwischen den einzelnen Landesrundfunkanstalten.

Die Gesamtaufwendungen von ARD, ZDF und Deutschlandradio umfassen sowohl den Bestands-, als auch den Entwicklungsbedarf. Bei der ARD erfolgte eine Bereinigung um die Finanzflüsse zwischen den einzelnen Landesrundfunkanstalten.

Tab. 2 Gesamtaufwendungen der Rundfunkanstalten 2009-2012 (in Mio. €) und ihre Veränderungsraten

	2008 Ist	2009 Ist	Veränderung	2010 Ist	Veränderung	2011 Soll	Veränderung	2012 Vorschau	Veränderung	2009-2012	Ø p.a.
ARD	6.195,5	6.221,3	0,4 %	6.254,0	0,5 %	6.136,5	-1,9 %	6.330,2	3,2 %	24.942,0	0,5 %
ZDF	1.998,9	1.983,4	-0,8 %	2.083,0	5,0 %	1.975,0	-5,2 %	2.118,3	7,3 %	8.159,7	1,5 %
DRadio	202,3	211,1	4,4 %	208,3	-1,4%	222,6	6,9 %	226,3	1,7 %	868,3	2,9 %

Tab. 3 Gesamtaufwendungen der Rundfunkanstalten 2013-2016 (in Mio. €) und ihre Veränderungsraten

	2012 Vorschau	2013 Vorschau	Veränderung	2014 Vorschau	Veränderung	2015 Vorschau	Veränderung	2016 Vorschau	Veränderung	2013-2016	Ø p.a.
ARD	6.330,2	6.252,7	-1,2 %	6.430,3	2,8 %	6.344,8	-1,3 %	6.548,1	3,2 %	25.575,7	0,8 %
ZDF	2.118,3	2.033,1	-4,0 %	2.195,6	8,0 %	2.089,3	-4,8 %	2.246,3	7,5 %	8.564,3	1,5 %
DRadio	226,3	233,8	3,3 %	233,6	-0,1 %	235,1	0,6 %	237,1	0,9 %	939,5	1,2 %

Tz. 38
Der durchschnittliche Anstieg der Gesamtaufwendungen entwickelt sich im Vergleich der künftigen Periode 2013-2016 mit der aktuellen Gebührenperiode 2009-2012 unterschiedlich. Während beim ZDF die Steigerungsrate nach der Planung mit 1,5 % konstant bleibt, verzeichnet die ARD eine leichte Erhöhung von 0,5 % auf 0,8 %, verbleibt dabei aber deutlich unter dem ZDF. Das Deutschlandradio reduziert die Steigerungsrate von 2,9 % auf 1,2 %. Grund für die hohe Steigerungsrate in der Periode 2009- 2012 ist im Wesentlichen die Veranstaltung des zusätzlichen Programms DRadio Wissen, zu der das Deutschlandradio durch die Länder im Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrag beauftragt wurde.

Tz. 39
Einen Anstieg der Aufwendungen verzeichnen ARD und ZDF vor allem in den geraden Jahren - das sind die Jahre mit Sportgroßereignissen. Die höheren Ausschläge beim ZDF im Vergleich zur ARD sind darin begründet, dass es bei diesen Sportgroßereignissen ähnlich große Aufwendungen hat wie die ARD; bei einer geringeren Basis werden naturgemäß die Ausschläge zur einen wie zur anderen Seite höher.

Tz. 40
Bei den Gesamterträgen weist das ZDF für die laufende Gebührenperiode einen durchschnittlichen Anstieg von 0,7 % aus, während die ARD mit 0,1 % fast konstant bleibt und sich beim Deutschlandradio sogar eine durchschnittliche Absenkung um 0,4 % ergibt. Für die Periode 2013-2016 rechnet die ARD mit einem durchschnittlichen Anstieg von 0,6 %, das ZDF von 0,3 % und das Deutschlandradio von 0,5 %.

Tab. 4 Gesamterträge der Rundfunkanstalten 2009-2012 (in Mio. €) und ihre Veränderungsraten

	2008 Ist	2009 Ist	Veränderung	2010 Ist	Veränderung	2011 Soll	Veränderung	2012 Vorschau	Veränderung	2009-2012	Ø p.a.
ARD	6.106,1	6.258,1	2,5 %	6.320,0	1,0 %	6.140,5	-2,8 %	6.112,8	-0,4 %	24.831,4	0,1 %
ZDF	1.956,5	2.049,8	4,8 %	2.062,3	0,6 %	1.997,9	-3,1 %	2.013,3	0,8 %	8.123,3	0,7 %
DRadio	203,4	214,6	5,5 %	211,8	-1,3 %	202,0	-4,6 %	199,9	-1,1 %	828,3	-0,4 %

Tab. 5 Gesamterträge der Rundfunkanstalten 2013-2016 (in Mio. €) und ihre Veränderungsraten

	2012 Vorschau	2013 Vorschau	Veränderung	2014 Vorschau	Veränderung	2015 Vorschau	Veränderung	2016 Vorschau	Veränderung	2013-2016	Ø p.a.
ARD	6.112,8	6.096,1	-0,3 %	6.180,7	1,4 %	6.193,3	0,2 %	6.256,0	1,0 %	24.726,1	0,6 %
ZDF	2.013,3	1.984,2	-1,4 %	2.020,2	1,8 %	2.012,7	-0,4 %	2.040,8	1,4 %	8.057,9	0,3 %
DRadio	199,9	199,9	0,0 %	201,7	0,9 %	202,5	0,4 %	203,7	0,6 %	807,8	0,5 %

Tz. 41
Differenziert man die Aufwendungen nach Aufwandsbereichen, werden die unterschiedlichen Strukturen von ARD, ZDF und Deutschlandradio deutlich:

Abbildung 1: Anteile der Aufwandsbereiche bei der ARD in den Perioden 2009-2012 und 2013-2016


Abbildung 2: Anteile der Aufwandsbereiche beim ZDF in den Perioden 2009-2012 und 2013-2016


Abbildung 3: Anteile der Aufwandsbereiche beim Deutschlandradio in den Perioden 2009-2012 und 2013-2016

Tz. 42
Hörfunk hat einen höheren Personalbedarf als Fernsehen, weil es hier fast keine Fremdproduktionen gibt. Beim Fernsehen dominieren dagegen die Programmaufwendungen, vor allem wegen der Fremdproduktionen und der hohen Rechtekosten für Sport und Spielfilme. So verzeichnet das Deutschlandradio als reiner Hörfunksender einen Anteil des Personalaufwands am Gesamtaufwand von 31,9 % in der Periode 2009-2012 und 31,6 % in der Periode 2013-2016. Das ZDF als reiner Fernsehsender hat nur einen Personalkostenanteil von 18,5 % bzw. 17,7 %.

Eine niedrigere Personalaufwandsquote geht mit einer höheren Programmaufwandsquote einher. Bei der Programmaufwandsquote hat das ZDF mit 56,4 % in der Periode 2009-2012 und 56,8 % in der Periode 2013-2016 bei weitem den höchsten Anteil am Gesamtaufwand, das Deutschlandradio mit 21,9 % und 22,0 % den geringsten. Die ARD liegt mit 38,0 % und 38,3 % dazwischen.

Bei einem Vergleich mit früheren Berichten ist zu beachten, dass der Aufwand für Programmverbreitung nunmehr als zusätzliche Kategorie dargestellt ist; diese Aufwendungen waren bisher Teil der Programmaufwendungen.

Tz. 43
Für die Verteilung auf den Programm- bzw. den Personalaufwand gibt es noch weitere strukturelle Gründe. Die umfangreiche Regionalberichterstattung, die die ARD in ihren Dritten Programmen leistet, erfordert relativ mehr Personal als das ZDF für sein national ausgestrahltes Programm benötigt.

Außerdem führt ein hoher Anteil von Auftragsproduktionen zu einem relativ höheren Programmaufwand, ein hoher Anteil von Eigenproduktionen zu einem relativ höheren Personalaufwand.

Tz. 44
Der unterschiedliche Personalkosten- bzw. Programmkostenanteil ist somit überwiegend strukturell bedingt. Aus einem niedrigen oder hohen Personalkostenanteil im Vergleich von ARD, ZDF und Deutschlandradio kann also nicht auf wirtschaftliches oder unwirtschaftliches Verhalten geschlossen werden.

Tz. 45
Bei den Erträgen zeigt sich, dass ARD, ZDF und Deutschlandradio weitestgehend von den Teilnehmergebühren bzw. künftig vom Rundfunkbeitrag abhängig sind:

Abbildung 4: Anteile der Ertragsbereiche bei der ARD in den Perioden 2009-2012 und 2013-2016


Abbildung 5: Anteile der Ertragsbereiche beim ZDF in den Perioden 2009-2012 und 2013-2016


Abbildung 6: Anteile der Ertragsbereiche beim Deutschlandradio in den Perioden 2009-2012 und 2013-2016

Tz. 46
Der Anteil der Nettowerbeumsätze an den Gesamterträgen liegt bei ARD und ZDF unter 6 %. Vor dem Auftreten der privaten Rundfunkveranstalter finanzierte sich die ARD noch zu 20 %, das ZDF zu 40 % aus Werbung. Die Struktur bei den Erträgen unterscheidet sich bei beiden Systemen nicht wesentlich.

Beim Deutschlandradio werden die Mittelzuweisungen des Bundes seit 2010 nicht mehr als Ertrag gebucht, sondern aufwandsmindernd ausgewiesen (vgl. Tz. 476). Dadurch steigt der Anteil der Gebühren- bzw. Beitragserträge am Gesamtertrag.