17. Bericht der Kommission zur Ermittlung
des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten

Viertes Kapitel
Bestandsbedarf

2. Personalaufwendungen

2.3 Umsetzung personalwirtschaftlicher Konzepte der Rundfunkanstalten zur Gewährleistung und Verbesserung ihrer Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

Tz. 167
Im 16. Bericht hatte sich die Kommission mit personalwirtschaftlichen Konzepten der Rundfunkanstalten zur Verbesserung ihrer Wirtschaftlichkeit befasst und festgestellt, dass die Anstalten zur Modernisierung ihrer Personalwirtschaft auf wesentlichen Feldern tätig sind, Untersuchungen angestellt und in unterschiedlichem Umfang vielfältige Maßnahmen zur Erhöhung ihrer Flexibilität, zur Steigerung ihrer Wirtschaftlichkeit und zur Kostendämpfung in Angriff genommen bzw. bereits umgesetzt hatten. Zugleich war aber auch deutlich geworden, dass die Anstalten noch nicht alle Rationalisierungspotenziale konsequent ausgeschöpft und überdies die finanziellen Auswirkungen getroffener Maßnahmen nicht hinreichend quantifiziert hatten. Die Kommission hatte deshalb insbesondere die ARD und das ZDF aufgefordert, bisher noch nicht realisiertes Rationalisierungs- und Einsparpotenzial frühzeitig zu mobilisieren und finanzbedarfsmindernd einzusetzen (16. Bericht, Tzn. 555 ff.). Zum 17. KEF-Bericht sind die Anstalten daher gebeten worden, Fortschritte in der Realisierung der personalwirtschaftlichen Konzepte und die dadurch erreichten bzw. geplanten Auswirkungen auf ihren Finanzbedarf mitzuteilen.

Tz. 168
ARD, ZDF und Deutschlandradio haben über den aktuellen Stand ihrer Bemühungen und in unterschiedlichem Umfang über die Umsetzung einzelner im 16. Bericht thematisierter Maßnahmen berichtet. Zu den finanziellen Auswirkungen ihrer jeweiligen Maßnahmen auf die aktuelle Gebührenperiode 2009-2012 und darüber hinaus enthalten ihre Stellungnahmen im Wesentlichen allgemeine Angaben. Quantifizierungen der finanziellen Auswirkungen einzelner Maßnahmen zur Verbesserung ihrer Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit auf die laufende und die kommende Gebührenperiode werden dagegen kaum geleistet. Auch die von den Anstalten vorgelegten Nachweise zur Wirtschaftlichkeit enthalten nur vereinzelt Quantifizierungen solcher Maßnahmen.

Die Anstalten betonen, dass viele der von ihnen ergriffenen Maßnahmen Effizienzsteigerungen und die Stärkung ihrer Flexibilität zum Ziel hätten und damit nicht vorrangig spürbare Einsparungen erreicht werden sollen. Erreichte Qualitätsverbesserungen und sonstige programmliche Gesichtspunkte seien schwer zu quantifizieren, insbesondere wenn sie mehrere Rundfunkanstalten beträfen. Im Planungsprozess bereits konkretisierte finanzielle Auswirkungen hätten die Anstalten in ihren Anmeldungen bei der Kommission bereits finanzbedarfsmindernd berücksichtigt, ohne sie im Einzelnen auszuweisen.

Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass mit vielen der von den Anstalten genannten Maßnahmen programmliche Zielsetzungen verfolgt werden und personalwirtschaftliche Wirkungen willkommene Nebenwirkungen sind. Sie ist aber weiterhin — und aufgrund der derzeit schwierigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen dezidiert — der Auffassung, dass die Anstalten auch programmliche Zielsetzungen nur unter strenger Beachtung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verfolgen dürfen. Deshalb hält sie es für erforderlich und im Hinblick auf die vorauszusetzende transparente Wirtschaftsführung der Anstalten auch für leistbar, die finanziellen Auswirkungen bereits vollzogener oder entscheidungsreif vorbereiteter Maßnahmen mit personalwirtschaftlichen Auswirkungen differenziert und vollständig zu erfassen und im Einzelnen zum Wirtschaftlichkeitsbericht mitzuteilen. Selbstverständlicher Bestandteil jeder planvoll umgesetzten Maßnahme ist die vorherige Abschätzung ihrer finanziellen Folgen sowie die spätere Kontrolle der Zielerreichung auch insoweit.

Die Anstalten erläutern, dass mit fortschreitender Präzisierung und Umsetzung der von ihnen ergriffenen Maßnahmen auch konkretere Aussagen über damit verbundene wirtschaftliche Auswirkungen möglich würden. Sie sagen der Kommission eine Quantifizierung der jetzt zur Umsetzung ihrer personalwirtschaftlichen Konzepte zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit dargestellten Maßnahmen für den 18. KEF-Bericht zu.

Im Einzelnen vermitteln die Ausführungen der Anstalten folgenden Stand der Entwicklung:

2.3.1 Rationalisierungsmaßnahmen zur Reduzierung von Personalaufwand

Tz. 169
Die Kommission ist aufgrund des unterschiedlichen Realisierungsstandes bei den Anstalten davon ausgegangen, dass beim Hörfunk durch Selbstfahrerbetrieb im Studio — hier bedienen Moderator oder Sprecher die Studios technisch selbst — noch Rationalisierungspotenzial besteht und hatte ein Benchmarking unter den Hörfunk produzierenden Anstalten empfohlen (16. Bericht, Tz. 558).

Eine daraufhin von den Anstalten durchgeführte Umfrage hat tendenziell eine Zunahme des Selbstfahrerbetriebs ergeben.

Es werden folgende Ergebnisse ausgewiesen:

	Selbstfahrerbetrieb vollständig (100%)	Selbstfahrerbetrieb überwiegend (>80%)	Selbstfahrerbetrieb gelegentlich (20-80%)	Regiebetrieb (Technikbetrieb)
Pop-/Jugendwelle	BR, HR, MDR, NDR, RB, RBB, SR, SWR, WDR	HR
Musikorientierte Magazinwelle	BR, NDR, SR, RBB	HR, MDR, NDR, RB, SR, SWR	HR, MDR, SWR, WDR
Magazinwelle		BR
Kulturwelle			BR, HR, MDR, NDR, RB, RBB, SR, DRadio	SWR, WDR1
Informationswelle	MDR1, RBB1	NDR	DRadio	BR, HR

1) technikunterstützt.

Die Anstalten führen dazu aus, dass

• maßgeblich für eine Produktionsform im Selbstfahrerbetrieb weniger Rationalisierungsgründe als programmliche Gründe seien,
• wegen unterschiedlicher programmlicher Zielsetzungen und dadurch bedingter Sendeformate ein Benchmark in Bezug auf Selbstfahrerstudios nicht zielführend sei und
• durch den zunehmenden Selbstfahrerbetrieb gegenüber dem bisherigen Regiebetrieb, d.h. der nicht mehr gesondert wahrgenommenen technischen Sendeabwicklung durch einen Techniker, eingesparte Personalkapazitäten zur Deckung von Mehrbedarfen an anderen Stellen des Produktionsprozesses — u.a. aufgrund neuer Programmanforderungen — eingesetzt würden.

Die Kommission verkennt nicht, dass programmliche Zielsetzungen in besonders gelagerten Fällen einem Selbstfahrerbetrieb entgegenstehen können. Auffällig und begründungsbedürftig erscheint ihr aber, dass im Wesentlichen die großen Anstalten WDR, SWR und BR Kultur- bzw. Informationswellen weiter im personalintensiveren Regiebetrieb produzieren, während die Mehrheit der übrigen Anstalten darauf inzwischen verzichtet hat.

Der WDR führt ergänzend an, dass im Zuge der Digitalisierung der Hörfunkproduktion die Tontechniker zunehmend Aufgaben der Redaktionsassistenz wahrnähmen und dadurch benötigte personelle Ressourcen äußerst flexibel eingesetzt werden könnten.

Die öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten haben im Kern einen gleichartigen Programmauftrag. Deshalb geht die Kommission davon aus, dass auch unter Wahrung spezifischer programmlicher Zielsetzungen bei den vorgenannten Anstalten durch verstärkte Produktion im Selbstfahrerbetrieb weiteres Rationalisierungspotenzial mobilisiert werden kann. Das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gilt unabhängig vom Umfang der finanziellen Ausstattung einer Anstal

Tz. 170
ARD und ZDF bestätigen die Erwartung der Kommission, dass durch verstärkten Einsatz von Videoreportern und -journalisten weiteres Rationalisierungspotenzial gehoben werden könnte (vgl. 16. Bericht, Tz. 560).

Während das ZDF sein perspektivisches Ziel darlegt, durch Integration von Mitarbeitern der Produktionsdirektion in die Redaktionen Synergien zu nutzen und dadurch bis zu fünf Personenjahre einzusparen, erwartet die ARD durch entsprechende Maßnahmen keine nennenswerten Einsparungen, sondern in erster Linie nur Effizienzsteigerungen und ein höheres Maß an Flexibilität.

Die Kommission geht davon aus, dass auch die ARD-Anstalten Einsparungen erzielen können und ggf. die Wiederverwendung von Teilbeträgen für eine verstärkte Regionalberichterstattung — entsprechend der den Anstalten vorgegebenen Systematik der Anmeldungen zum Finanzbedarf — künftig im Rahmen des Wirtschaftlichkeitsberichts transparent machen werden.

Tz. 171
Von der Kommission erwartete erste Quantifizierungen der wirtschaftlichen Auswirkungen der Digitalisierung der Arbeitsplätze im Fernsehen auf den Finanzbedarf der Anstalten (16. Bericht, Tz. 561) wurden weder von der ARD noch vom ZDF vorgelegt.

ARD und ZDF betonen die Komplexität der Vorhaben und weisen darauf hin, dass die Digitalisierung nicht primär Rationalisierungszwecken diene. In der durch Parallelstrukturen analoger und digitaler Systeme geprägten Umstellungsphase entstehe ein höherer Arbeitsaufwand, der ohne zusätzliche Finanzmittel zu leisten sei.

Insbesondere die mit der Digitalisierung angestrebte Vernetzung von Hörfunk, Fernsehen und Internet einerseits und der Arbeitsabläufe von Redaktion und Produktion andererseits wird nach Ansicht der Anstalten eine effizientere Nutzung der Ressourcen ermöglichen, erfordert aber massive Änderungen der Arbeitsprofile und -abläufe. Nach Auffassung der ARD sei die weitere Entwicklung derzeit weder politisch noch technisch oder betriebswirtschaftlich zuverlässig abzuschätzen und ein nennenswertes Einsparvolumen gegenwärtig nicht zu erwarten. Die absehbare Mitarbeiterfluktuation werde zudem erst mit einiger zeitlicher Verzögerung angemessene strukturelle Anpassungen beim Personal ermöglichen.

Auch das ZDF hält das Einsparvolumen nur für schwer zu quantifizieren, erwartet aufgrund von Verknüpfungen bisher eigenständiger Bereiche aber mittelfristig Einsparungen im Umfang von bis zu 30 Funktionen, denen Mehrbedarfe wegen der Online-Aufgaben gegenüberstehen. Eine Konkretisierung der Netto-Wirkungen will das ZDF in den nächsten drei bis fünf Jahren erreichen.

Die Kommission ist prinzipiell der Ansicht, dass die Rundfunkanstalten parallel zur Planung und Umsetzung ihrer Vorgehensschritte zur Digitalisierung in der Lage sein sollten, auch deren Folgewirkungen auf den Finanzbedarf zu konkretisieren.

Die ARD geht gegenwärtig nicht davon aus, dass aufgrund der Digitalisierung ein nennenswertes Einsparvolumen erzielt werden kann. Anders als die ARD sieht die Kommission aufgrund der wesentlichen strukturellen Auswirkungen und Möglichkeiten im Zuge der Digitalisierung noch erhebliche Rationalisierungspotenziale. Sie bittet daher die Anstalten, parallel zum Fortschreiten der Digitalisierung in Planung und Umsetzung auch deren Folgewirkungen auf den Finanzbedarf und die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit transparent darzustellen.

Tz. 172
Auch der BR hat inzwischen bi- und trimediale Arbeitsplätze eingerichtet. Die damit verbundenen Aufwendungen sollen sich durch anderweitige arbeitsplatzbezogene Einsparpotenziale möglichst frühzeitig amortisieren, allerdings könne der BR dies gegenwärtig noch nicht beurteilen.

Die Kommission sieht sich in ihrer Einschätzung bestätigt, dass sich auch beim BR nach Amortisation der Investitionen zusätzliches Einsparpotenzial nachweisen lässt (16. Bericht, Tz. 564).

Tz. 173
Zur Erwartung der Kommission, dass die Rundfunkanstalten zur Beschränkung ihres fest angestellten Personals auf das unbedingt notwendige Maß strukturelle wie fallweise Überprüfungen ihrer Stellenpläne vornehmen (16. Bericht, Tz. 567), haben ARD und ZDF mitgeteilt, dass sie bereits in erheblichem Umfang Planstellen abgebaut und zusätzlich für neu hinzugekommene Aufgaben und Umstrukturierungen umgeschichtet hätten. Der MDR führe derzeit zur Identifizierung von Einsparpotenzial Prozess- und Strukturanalysen durch, deren Auswirkungen auf den Finanzbedarf noch nicht ausgewertet seien; Einspareffekte halte er erst mittel- bis langfristig für erreichbar.

ARD und ZDF würden auch zunehmend befristete Beschäftigungsverhältnisse eingehen. Das ZDF wolle für freie Mitarbeiter im Laufe des Jahres 2009 zudem Honorarabflachungen erreichen.

Die Kommission hält es für selbstverständlich, dass die Anstalten ausnahmslos ihre Personalbestände regelmäßig kritisch analysieren; sie geht im Übrigen davon aus, dass ihr über Umfang, Methoden und Ergebnisse dieser Analysen berichtet wird.

Sie weist auf die Notwendigkeit hin, dass realisierbare Einsparungen im Interesse einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushalts- und Wirtschaftsführung frühzeitig konkretisiert werden.

2.3.2 Maßnahmen zur Steigerung der Leistungsbereitschaft und Eigenverantwortung

Tz. 174
Zur Ausweitung der befristeten Vergabe von Leitungspositionen (vgl. 16. Bericht, Tz. 569) verweist das ZDF auf seine bereits 1988 eingeführte und zwischenzeitlich weiterentwickelte Struktur für die Verpflichtung von Leitungsfunktionen. Die ARD-Anstalten teilen mit, dass tarifvertragliche Handlungsspielräume insoweit ausgeschöpft würden. Nach Auffassung der Kommission sollten weitergehende Vorstellungen zur Ausweitung der Befristungszeiträume Gegenstand von Verhandlungen mit den Tarifvertragspartnern werden.

Tz. 175
Die Anstalten setzen ihre Abstimmungen mit den Tarifpartnern zur stärkeren Ausrichtung der Vergütungssysteme an der individuellen Leistung ihrer Rundfunkmitarbeiter fort (vgl. 16. Bericht, Tz.572). Auf ARD-Ebene ist nach gegenwärtiger Einschätzung der Rundfunkanstalten eine für sie annehmbare Verständigung mit den Tarifpartnern nicht zu erreichen. Gleichwohl wollen sie diesen als wichtig erkannten Baustein für eine sinnvolle Weiterentwicklung ihrer Vergütungssysteme in demnächst anstehende anstaltsindividuelle Tarifverhandlungen einbringen und die Kommission über Verlauf und Ergebnisse umfassend unterrichten.

2.3.3 Anpassung von Personalnebenleistungen

Tz. 176
Die Kommission hatte die Notwendigkeit betont, dass sich die Anstalten nicht nur hinsichtlich der linearen Tarifentwicklung, sondern auch bei Einschnitten am Öffentlichen Dienst orientieren müssten (16. Bericht, Tz. 573).

Das ZDF verweist dazu auf die Einschränkung bzw. den Wegfall von Fahrtkostenzuschüssen, Beihilfeansprüchen und die Minderung von Urlaubsansprüchen durch restriktive Übertragungspraxis. Die ARD führt aus, dass sich die Anstalten bei ihren Vergütungsabschlüssen auch hinsichtlich etwaiger Strukturmaßnahmen und der finanziellen Gesamtwirkung an den jeweiligen Abschlüssen des Öffentlichen Dienstes orientierten und auch bei ihren 2009 anstehenden Verhandlungen so verfahren wollten. Ihre Verhandlungsführung sei aber aufgrund der im Öffentlichen Dienst zuletzt erfolgten Aufspaltung des dortigen Tarifrechts durch Kompetenzverlagerung auf die Länder zunehmend erschwert.

Die Kommission verkennt die mit der Aufspaltung des öffentlichen Tarifrechts für die Anstalten verbundenen Schwierigkeiten nicht. Diese erscheinen aber beherrschbar, indem die einzelnen Tarifverträge der Länder hinsichtlich ihrer Gesamtauswirkungen auf die Nebenleistungsansprüche der Beschäftigten bewertet werden und sich die Anstalten am Durchschnitt orientieren.

Die Auswirkungen finanzieller Anpassungen der Personalnebenleistungen auf die Mitarbeitergesamtvergütung bedürfen nach Ansicht der Kommission einer transparenten Darstellung.

2.3.4 Flexibilität der Arbeitszeit

Tz. 177
Das ZDF hat bereits 1999 einen Tarifvertrag erreicht, der eine hohe Arbeitszeitflexibilisierung ermöglicht. Auch eine Reihe von ARD-Anstalten haben bereits tarifvertragliche Regelungen zur Arbeitszeitflexibilisierung eingeführt. Die ARD-Anstalten wollen ihre unterschiedlich ausgestalteten Arbeitszeitregelungen über zahlreiche bereits realisierte Modifikationen hinaus im Sinne einer weiteren bedarfsgerechten Flexibilisierung zur Stärkung ihrer Wettbewerbspositionen und auch zur Kostendämpfung weiter optimieren (vgl. auch 16. Bericht, Tz. 574). Insbesondere werden zur verbesserten Kapazitätsauslastung eine Ausweitung der Ausgleichszeiträume für Mehrarbeit sowie zur Abfederung der demographischen Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt Langzeitarbeitskonten angestrebt.

Tz. 178
Vor dem Hintergrund der finanziellen Belastung durch die tatsächliche Entwicklung der Inanspruchnahme von Altersteilzeitvereinbarungen hatte es die Kommission für richtig gehalten, dass Anstalten ihre Tarifverträge gekündigt haben (16. Bericht, Tzn. 575 f.). Die noch bestehenden Altersteilzeit- Tarifverträge laufen zum Ende 2009 aus. BR und MDR haben daraus bis 2012 Einsparungen von insgesamt 11,2 Mio. € berücksichtigt. Die Kommission erwartet auch bei anderen Anstalten in der Folge Einsparungen.

2.3.5 Personalplanung

Tz. 179
Die systematische und bedarfsgerechte Personalentwicklung besitzt in allen Anstalten einen zentralen und weiter wachsenden Stellenwert. Nach Darstellung der ARD werden die Personalentwicklungsinstrumente — orientiert an den strategischen Zielen der jeweiligen Anstalt — ständig den Anforderungen entsprechend angepasst und weiterentwickelt. Der Erfahrungsaustausch zwischen den ARD-Anstalten soll weiter intensiviert werden.

Tz. 180
Fehlzeiten werden bei den Anstalten inzwischen regelmäßig und systematisch analysiert; aus den Ergebnissen werden Maßnahmen zur Reduzierung der Fehlzeiten abgeleitet.

2.3.6 Auslagerung von Aufgaben bzw. Vergabe an Dritte

Tz. 181
Zur Wahrnehmung bestimmter Assistenzaufgaben hatte die Kommission angeregt zu prüfen, inwieweit Rationalisierungspotenzial in der Kooperation mehrerer Anstalten bzw. in der Fremdvergabe besteht (16. Bericht, Tzn. 581 ff.).

Zu Gehalts- und Honorarabrechnungen teilt die ARD mit, dass die kleineren Anstalten ihre internen Abläufe durch Zusammenfassung von Gehalts-, Honorar- und Rentenabrechnung verschlankt und hierdurch Synergien erzielt hätten. Eine Auslagerungs- oder Kooperationslösung für diese Bereiche hingegen wird nicht als kostengünstiger beurteilt. Ob eine umfassende Verwaltungskooperation wie im Falle des Deutschlandradios mit dem ZDF eine kostengünstigere Alternative für kleinere Anstalten sein könnte, soll indes überprüft werden.

Das ZDF hat zusätzlich zur Abrechnung für das Deutschlandradio auch die Abrechnung für eigene Beteiligungsunternehmen übernommen.

Zur Wahrnehmung von Reisebüroaufgaben befinden sich die ARD-Anstalten im übergreifenden Dialog, ob und ggf. inwieweit das IT-gestützte Reisebüromanagement-Verfahren des WDR auch für andere Rundfunkanstalten in Frage kommt.

ARD und Deutschlandradio teilen mit, dass eine Fremdvergabe weiterer Teilaufgaben laufend geprüft werde. Im Dialog und Erfahrungsaustausch würden die Rundfunkanstalten außerdem eine Optimierung der Prozesse anstreben.

2.3.7 Bewertung durch die Kommission

Tz. 182
Die Ausführungen der Anstalten vermitteln insgesamt einen Einblick in vielfältige Anstrengungen der Rundfunkanstalten zur Gewährleistung und Verbesserung ihrer Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Personalbereich.

Kritisch sieht die Kommission die Tendenz der Anstalten, ihre Ausführungen auch auf konkrete Nachfragen und Berichtsaufforderungen hin sehr allgemein zu halten, sich auf nicht näher belegte Besonderheiten unter den Anstalten zu berufen und vor allen Dingen finanziellen Quantifizierungen auszuweichen. Dies erschwert der Kommission die Feststellung, ob die Anstalten dem Gebot von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Personalbereich im bestmöglichen Umfang entsprechen.

Die Kommission erkennt gleichwohl die dargelegten Bemühungen der Rundfunkanstalten um Begrenzung ihrer Personalkostenentwicklung an. In Anbetracht insbesondere der sich abzeichnenden demographischen Entwicklung hält die Kommission eine weitere Reduzierung in erster Linie der festen Kosten im Personalbereich der Rundfunkanstalten für dringend geboten. Dazu sollten insbesondere

• die Flexibilität durch verstärkt befristete statt unbefristete Beschäftigung erhöht,
• die Frage, ob Aufgaben — namentlich solche der Verwaltung — wirtschaftlicher von Mitarbeitern der Anstalten oder von Dritten wahrgenommen werden, regelmäßig geprüft und
• insgesamt der Umfang des festangestellten Personals auf das längerfristig unbedingt notwendige Maß beschränkt

werden.

Die Kommission fordert deshalb die Rundfunkanstalten auf, weitere Anstrengungen zur Reduzierung ihrer Personalkosten zu unternehmen, frühzeitig Rationalisierungs- und Einsparpotenzial zu mobilisieren und damit zur Minderung ihres Finanzbedarfs beizutragen.