17. Bericht der Kommission zur Ermittlung
des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten

Erstes Kapitel
Zur Arbeit der Kommission

Tz. 20
Die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) war am 20. Februar 1975 durch Beschluss der Ministerpräsidenten der Länder mit der Aufgabe errichtet worden, den von den Rundfunkanstalten angemeldeten Finanzbedarf zu überprüfen und auf dieser Grundlage gegenüber den Regierungschefs der Länder Empfehlungen über die Höhe der Rundfunkgebühr abzugeben.

Tz. 21
Aufgrund des 8. Rundfunkurteils des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Februar 1994 (BVerfGE 90, 60 — "Erstes Gebühren-Urteil") wurde das Gebührenfestsetzungsverfahren neu geregelt und im Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrag auf eine gesetzliche Grundlage gestellt:

Tz. 22
Danach hat die Kommission bei der Ermittlung des Finanzbedarfs die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten deren Anmeldungen fachlich zu überprüfen und den Finanzbedarf festzustellen. Die Überprüfung bezieht sich nach § 3 Abs. 1 RFinStV darauf, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrages halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Mit dem Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag sind als weitere Kriterien die Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand hinzugekommen.

Tz. 23
Die Kommission hat nach § 3 Abs. 8 RFinStV den Landesregierungen mindestens alle zwei Jahre einen Bericht zu erstatten, in dem sie die Finanzlage der Rundfunkanstalten darlegt und zu der Frage Stellung nimmt, ob und in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt eine Änderung der Rundfunkgebühr notwendig ist. Diese wird betragsmäßig beziffert und kann bei unterschiedlichen Entwicklungsmöglichkeiten aus einer Spanne bestehen. Die Kommission weist ggf. auf die Notwendigkeit und Möglichkeit für eine Änderung des Finanzausgleichs der Rundfunkanstalten hin.

Tz. 24
Die Rundfunkanstalten sind bei der Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs durch die Kommission angemessen zu beteiligen. Vertreter der Rundfunkanstalten sind nach Bedarf zu den Beratungen der KEF hinzuzuziehen. Vor der abschließenden Meinungsbildung in der KEF ist den Rundfunkanstalten nach § 5 RFinStV Gelegenheit zu einer Stellungnahme und Erörterung zu geben. Zu diesem Zweck wird der ARD, dem ZDF und dem Deutschlandradio der Berichtsentwurf durch die KEF zugesandt. Gleiches gilt für die Rundfunkkommission der Länder. Die Stellungnahmen der Rundfunkanstalten sind in den endgültigen Bericht einzubeziehen.

Tz. 25
Der Gebührenvorschlag der KEF ist nach § 7 Abs. 2 RFinStV Grundlage für eine Entscheidung der Landesregierungen und der Landesparlamente. Von dem Vorschlag darf bei der Gebührenfestsetzung von den Ländern nur aus Gründen abgewichen werden, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben. Im Wesentlichen erschöpfen sich die Abweichungsgründe in Gesichtspunkten des Informationszugangs und der angemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer. Für solche Abweichungen müssen nachprüfbare Gründe angegeben werden.

Tz. 26
Auf der Grundlage des vorstehend beschriebenen Auftrags hat sich ein Verfahren herausgebildet, dass die Kommission alle vier Jahre einen Gebührenbericht und zwei Jahre nach dem Gebührenbericht einen Zwischenbericht erstattet, der insbesondere die zwischenzeitlich eingetretenen Veränderungen aufnimmt und bewertet. Beim 17. Bericht handelt es sich um einen Zwischenbericht.

Tz. 27
In seiner Entscheidung vom 11. September 2007 ("Zweites Gebühren-Urteil") hat das Bundesverfassungsgericht erneut hervorgehoben, dass die Festsetzung der Rundfunkgebühr frei von medienpolitischen Zwecksetzungen erfolgen müsse, und erklärt, dass die dazu von dem Gericht im Ersten Gebühren-Urteil aufgestellten Grundsätze weiter Bestand haben. Es hat das seit 1997 staatsvertraglich geregelte dreistufige kooperative Verfahren (Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten — fachliche Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs durch die KEF — abschließende Festsetzung der Rundfunkgebühr auf der Grundlage des KEF-Vorschlags durch den Rundfunkgesetzgeber) als verfassungsgemäß bestätigt.

Das Gericht hat seine frühere Einschätzung des fachlichen Charakters der Aufgabe der Kommission bei der Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten wiederholt. Es hat den hohen Grad an Verbindlichkeit herausgestellt, der dem Gebührenvorschlag der KEF zukommt. Die Länder können unter bestimmten (im Urteil näher dargelegten) Voraussetzungen von dem Gebührenvorschlag der Kommission abweichen. Weiter hat sich das Gericht generell und für den entschiedenen Fall zu den Anforderungen geäußert, die an die nachprüfbare Begründung einer solchen Abweichung gestellt werden müssen, wenn sie den verfassungsrechtlichen Anforderungen der grundrechtlichen Rundfunkfreiheit genügen soll. Die KEF ist dann erneut einzuschalten, wenn die beabsichtigte Abweichung sich auf "bedarfsbezogene Gründe" stützen soll und daher eine unabhängige fachliche Beurteilung unerlässlich ist. Nach einer solchen Zurückverweisung an die KEF hat die Kommission die Abweichungsgründe fachlich zu überprüfen und nötigenfalls ihren Gebührenvorschlag zu ändern.

Tz. 28
Der Achte Rundfunkänderungsstaatsvertrag hatte den in § 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV festgelegten Prüfungsmaßstab der Kommission dahingehend ergänzt, dass auch die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und die Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand zu berücksichtigen seien. Das Zweite Gebühren-Urteil stellt dazu fest, dass bei verfassungskonformer Auslegung diese neugefasste Vorschrift verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei: Die beiden neu eingefügten Kriterien sollen nicht etwa als zusätzlicher Prüfungsgegenstand zu demjenigen der zutreffenden Ermittlung des Finanzbedarfs hinzutreten, sondern seien als Hilfskriterien für dessen nähere Bestimmung zu verstehen. Es gehe also nicht um eine qualitative Ausweitung der Prüfungskompetenzen der KEF. Vielmehr habe die Regelung die bisherige fachliche Praxis der KEF bestärken, nicht hingegen über sie hinausreichende Prüfungsaufgaben formulieren sollen.

Tz. 29
Die Europäische Kommission hat in ihrer Entscheidung von 24. April 2007 (KOM [2007] 1761 endg.) zur Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland das Beihilfeverfahren (E 3/2005) eingestellt, nachdem Deutschland gegenüber der Europäischen Kommission bestimmte Zusagen (vgl. Rdnr. 326 ff.) abgegeben hatte. Die Länder haben mit dem am 1. Juni 2009 in Kraft getretenen Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrag die Regelungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland entsprechend angepasst.

Nachfolgende Themen sind für die Arbeit der Kommission von Bedeutung:

• Die Definition des Funktionsauftrags der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wurde konkretisiert. Bestimmte telemediale Angebote sowie ausschließlich im Internet verbreitete Hörfunkprogramme müssen einem sog. Drei-Stufen-Test unterzogen werden (§§ 11 c Abs. 1, Abs. 3 Nr. 4; 11 d Abs. 2 Nr. 3, 4; 11 f Abs. 4 ff. RStV). Zu den Angaben, die die Rundfunkanstalt gegenüber dem für die Durchführung des Tests zuständigen Gremium zu machen hat, gehören auch Aussagen über den für das Angebot erforderlichen Aufwand (§ 11 f Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 RStV). Wenn ein Angebot durch das zuständige Gremium positiv getestet worden ist, wird es rechtsaufsichtlich geprüft. Anschließend wird die Beschreibung des Angebots in den amtlichen Verkündigungsblättern der betroffenen Länder veröffentlicht (§ 11 f Abs. 7 RStV). Mit dieser Veröffentlichung kann das Angebot verbreitet werden (amtl. Begr. zum 12. RÄndStV, S. 23) und ist dann Grundlage der Finanzbedarfsanmeldung.
• Für die Begrenzung der Gebührenfinanzierung auf die Nettokosten des öffentlichen Auftrags sind weitere Regelungen zur Verzinsung und zum Soll-Ist-Abgleich aufgenommen worden.
• Die Kommission wird von den Rechnungshöfen über die wesentlichen Ergebnisse ihrer Prüfungen bei den Rundfunkanstalten und deren Beteiligungsunternehmen sowie zu ihren Feststellungen zur Marktkonformität unterrichtet.

Tz. 30
Eine Grundlage der Arbeit der Kommission ist das im Jahr 2002 eingeführte Verfahrensheft zum "Indexgestützten Integrierten Prüfungs- und Berechnungsverfahren" (IIVF; vgl. 14. Bericht, Anlage 1). Vor dem Hintergrund der mit seiner Anwendung gewonnenen praktischen Erfahrungen und in Verbindung mit den Neuregelungen des Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrags hat die Kommission das Verfahrensheft überarbeitet und aktualisiert. Entsprechend den Vorgaben des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags hat die Kommission die Rundfunkanstalten an diesem Prozess beteiligt.

Im Zuge der Methodendiskussionen haben sich vor allem in den Bereichen Personal, Programm und Sachaufwendungen sowie insbesondere Wirtschaftlichkeit (vgl. Tzn. 496 ff.) wesentliche Änderungen ergeben. Sie dienen insbesondere der Klarstellung, aber auch der Erleichterung des Verfahrens zwischen der Kommission und den Rundfunkanstalten. Einige Änderungsvorschläge werden derzeit noch in Feldversuchen getestet. Nach erfolgreicher Beendigung werden auch diese in das Verfahrensheft übernommen. Mit den vorgenommenen Anpassungen stellt die Vorgehensweise nach IIVF auch in Zukunft eine adäquate Grundlage für die Ermittlung des Finanzbedarfs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten dar.

Tz. 31
Die Kommission besteht nach § 4 RFinStV aus 16 unabhängigen Sachverständigen, die von den Ministerpräsidenten jeweils für die Dauer von fünf Jahren berufen werden; Wiederberufung ist zulässig. Die KEF wählt aus ihrer Mitte einen Vorsitzenden und einen oder zwei Stellvertreter.

Jedes Land benennt ein Mitglied. Die Sachverständigen sollen aus folgenden Bereichen berufen werden:

1. drei Sachverständige aus den Bereichen Wirtschaftsprüfung und Unternehmensberatung,
2. zwei Sachverständige aus dem Bereich der Betriebswirtschaft; sie sollen fachkundig in Personalfragen oder für Investitionen und Rationalisierung sein,
3. zwei Sachverständige, die über besondere Erfahrungen auf dem Gebiet des Rundfunkrechts verfügen und die die Befähigung zum Richteramt haben,
4. drei Sachverständige aus den Bereichen der Medienwirtschaft und Medienwissenschaft,
5. ein Sachverständiger aus dem Bereich der Rundfunktechnik,
6. fünf Sachverständige aus den Landesrechnungshöfen.

Tz. 32
Der Kommission gehören zum Zeitpunkt der Beschlussfassung an:
als Vorsitzender
Horst Bachmann, Rechtsanwalt;

als Stellvertretende Vorsitzende
Reiner Dickmann, Diplom-Ökonom, Wirtschaftsprüfer und Steuerberater; Dr. Heinz Fischer-Heidlberger, Präsident des Bayerischen Obersten Rechnungshofs;

als weitere Mitglieder
Hans-Joachim Gorsulowsky, Diplom-Volkswirt;
Otmar Haas, Diplom-Ingenieur, Unternehmensberater;
Dr. Karl-E. Hain, Universitäts-Professor (seit 1. Juni 2009);
Volker Hartloff, Präsident des Rechnungshofs Rheinland-Pfalz a.D.;
Dr. Thomas Hirschle, Hochschulprofessor und Rechtsanwalt;
Ulrich Horn, Diplom-Kaufmann, Wirtschaftsprüfer und Steuerberater;
Wolfgang Hurnik, Vizepräsident des Rechnungshofs von Berlin;
Dr. Werner Jann, Universitäts-Professor;
Dr. Helmuth Neupert, Notar;
Michael Otto-Abeken, Vizepräsident des Rechnungshofs der Freien und Hansestadt Hamburg;
Dr. Ulrich Reimers, Universitäts-Professor;
Horst Röper, Diplom-Journalist;
Ralf Seibicke, Präsident des Landesrechnungshofs Sachsen-Anhalt.

Universitäts-Professor Dr. Wolfgang Knies war bis zum 31. Mai 2009 in der Kommission tätig.

Die Geschäftsstelle der Kommission ist bei der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz eingerichtet; sie ist fachlich und haushaltsmäßig unabhängig.

Geschäftsführer der Kommission ist Diplom-Volkswirt Dr. Horst Wegner. Mitarbeiter der Geschäftsstelle ist Diplom-Betriebswirt (FH) Eckhard Rau.