17. Bericht der Kommission zur Ermittlung
des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten

Drittes Kapitel
Leistungsdaten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

Vorbemerkung

Tz. 47
Die nachstehende Darstellung über die Leistungsdaten der Rundfunkanstalten dokumentiert Struktur und Entwicklung des vielfältigen Leistungsangebots des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland. Dabei ist es nicht die Aufgabe der Kommission, die Programmangebote zu kommentieren. Die Kommission fordert jedoch die verantwortlichen Gremien auf, die hier aufgezeigten Ergebnisse und Entwicklungen zur Kenntnis zu nehmen und bei zukünftigen Entscheidungen zu berücksichtigen.

Tz. 48
Die folgende Leistungsdarstellung stützt sich auf Daten, die der Kommission von den Rundfunkanstalten zur Verfügung gestellt worden sind. Der überwiegende Teil dieser Daten, einschließlich der Kostendaten, wird auch in den Jahrbüchern der Rundfunkanstalten ausgewiesen und ist somit öffentlich zugänglich. Allerdings sind die Abgrenzungen und Erhebungsweisen der Anstalten nicht notwendig identisch, so dass ein Vergleich der Ergebnisse insoweit eingeschränkt sein kann.

Die Struktur des vorliegenden Leistungsberichts folgt weitgehend der Darstellung des 16. Berichts (vgl. 16. Bericht, Tz. 27 zu den methodischen Problemen). Für die Zehn-Jahres-Zeitreihen ist i.d.R. das Jahr 1999 der Ausgangspunkt und für die mittelfristigen Zeitreihen das Jahr 2004 die Vergleichsbasis.

Erstmalig dokumentiert die Kommission in diesem Bericht auch die Bemühungen der Anstalten im Bereich der Ermittlung und Dokumentation der Programmqualität (Tzn. 101 ff.).

1. Fernsehen

Abbildung 7|1: Das Leistungsangebot des öffentlich-rechtlichen Fernsehens / Gesamtsendeminutenentwicklung


Abbildung 7|2: Das Leistungsangebot des öffentlich-rechtlichen Fernsehens / Zusammensetzung 2008

Tz. 49
Das Gesamtangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zeigt für die Periode bis 2008 keine nennenswerten Schwankungen. Die Gesamtsendeleistung aller 21 Programme hat sich leicht erhöht und beläuft sich auf 9,962 Mio. Sendeminuten. Eine leichte Erhöhung der Gesamtsendeleistung ist in allen drei Programmgattungen, d.h. Kernbereich, analoge und digitale Spartenprogramme, zu verzeichnen. Die Gesamtsendeleistung für 2008 liegt damit aber 0,04 % unter der Sendeleistung aus dem Jahre 2002, als fast alle Programme zu 24-Stunden-Programmen ausgebaut worden sind. Trotz der Fusion von SFB und ORB ist die Gesamtsendeleistung nahezu konstant geblieben. Der Ausbau der digitalen Spartenkanäle folgte 2003. Dieser Ausbau überlagert auch die Fusion von SFB und ORB im Jahr 2004. Die damit verbundene Programmreduktion ist in den aggregierten Daten nicht erkennbar. Die Gesamtsendeleistung ist vielmehr seit 2001 annähernd konstant.

Tz. 50
Die Gesamtsendeleistung im Kernbereich ist im Vergleich zu 2004 konstant. Dies gilt entsprechend für das Erste, das Zweite und die Dritten Programme. Die auffällige Erhöhung der Gesamtsendeleistung für das Erste Programm im Jahr 2003 lässt sich durch einen Wechsel der Erhebungsmethode erklären. Der Rückgang der Sendeleistung im Jahr 2004 ist eine Folge der Fusion von SFB und ORB.

Abbildung 8: Entwicklung der Sendeleistung im "Kernbereich"

Tz. 51
ARD und ZDF veranstalten fünf analoge Spartenkanäle. Dazu gehören: 3sat (seit 1984), ARTE (seit 1992), Kinderkanal und Phoenix (beide seit 1997) sowie BR-alpha (seit 1998). Nur bei dem Bildungskanal BR-alpha handelt es sich um ein anstaltsindividuelles Programm des Bayerischen Rundfunks, alle anderen Spartenkanäle werden von ARD und ZDF gemeinsam betrieben. Die Erfassung von Kostendaten im Bereich der analogen Spartenkanäle stellt sich nach wie vor problematisch dar. Die Kostendaten werden jeweils von den federführenden Anstalten in eigener Systematik erfasst, erlauben aber keine Aggregation der Werte. Somit können auch in diesem Bericht keine Selbstkosten je Sendeminute ausgewiesen werden (vgl. 16. Bericht, Tz. 29; 15. Bericht, Tz. 356). Die Gesamtsendeleistung der analogen Spartenkanäle beträgt 1,869 Mio. Sendeminuten. Gegenüber dem Vergleichsjahr 2004 ergibt sich damit ein Wachstum von 1,3 %. Dieser Anstieg ist vor allem auf den Programmausbau von ARTE zurückzuführen, das im Vergleich zu 2004 eine Erhöhung der Sendeleistung um 39,5 % verzeichnet hat.

Tz. 52
ARD und ZDF betreiben jeweils drei digitale Spartenprogramme (ARD: EinsPlus, EinsExtra und Eins Festival; ZDF: ZDFinfokanal, ZDFdokukanal und ZDFtheaterkanal). Mit Ausnahme des ZDFtheaterkanals handelt es sich inzwischen bei allen Programmen um 24-Stunden-Programme. Für die digitalen Spartenprogramme zeigt sich von 2004-2008 ein leichter Anstieg von 3,5 %. Seit 2005 weist die Gesamtsendeleistung der digitalen Spartenprogramme nur noch ein schwaches Wachstum auf. Die Gesamtsendeleistung beträgt 3,006 Mio. Sendeminuten. Auch bei den digitalen Spartenprogrammen erweist sich die Kostendarstellung als schwierig. Während das ZDF die Selbstkosten für die digitalen Spartenprogramme beziffert, verweist die ARD erneut nur auf verschiedene Aufwandsgruppen. Dies ist, ähnlich wie bei den analogen Spartenprogrammen, der Tatsache geschuldet, dass die Kosten bei unterschiedlichen federführenden und zuliefernden Anstalten anfallen und verbucht werden. Die Bemühungen um eine kohärente Selbstkostendarstellung sind nach Auffassung der Kommission zu intensivieren. In Zukunft sollten Kosten und Leistungen für sämtliche Programme identisch dargestellt werden.

Abbildung 9|1: Entwicklung der Sendeleistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach Angebotsformen (1999 = 100) / Gesamtsendeminuten in %

Abbildung 9|2: Entwicklung der Sendeleistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach Angebotsformen (1999 = 100) / Gesamtsendeminuten in %

Tz. 53
Hinsichtlich der Erstsendeanteile im gesamten Kernbereich zeigen sich seit 2004 keine nennenswerten Schwankungen. Die Werte liegen zwischen 40 % und 41 %.

Abbildung 10: Entwicklung der Sendeleistung im Kernbereich

Tz. 54
Die Entwicklung der Erstsendeminuten zeigt für den Erhebungszeitraum 1999-2008 gewisse Schwankungen. Dieses Ergebnis lässt sich vor allem durch einen Rückgang der Erstsendeminuten beim Ersten Programm und bei den Dritten Programmen der ARD erklären, der durch eine Zunahme der Erstsendeleistung beim ZDF (in den Jahren 2006-2008) kompensiert wurde. Darüber hinaus deuten die jährlichen Veränderungsraten darauf hin, dass nach den zum Teil erheblichen Schwankungen in den Jahren 2000-2003 eine gewisse Konstanz in der Entwicklung der Erstsendeminuten festzustellen ist.

Tz. 55
Eine nähere Betrachtung der Anteile der Erstsendeminuten von ARD und ZDF bestätigt diese Entwicklungstendenzen. Es zeigt sich, dass die Erstsendeanteile der ARD insbesondere 2003 gefallen sind (dies ist vermutlich auch eine Folge der Neuorganisation des Vorabendprogramms und der veränderten Erhebungsmethode) und seitdem weitgehend konstant sind. Die Erstsendeleistung des ZDF entwickelte sich in entgegengesetzter Richtung. Hier ist gegenüber 2004 ein Wachstum von 5,8 % zu verzeichnen. Dabei scheinen sich die Anteile der Erstsendeminuten in den letzten Jahren auf den erreichten Niveaus zu stabilisieren.

Abbildung 11: Entwicklung der Sendeleistung im Kernbereich (1999 = 100) / Erstsendeminuten in %

Tz. 56
Die gesonderte Berücksichtigung der Anteile der Erstsendeminuten in der Prime-Time (siehe auch die Anmerkung zu Abb. 12) gibt ein nahezu identisches Bild. Für das Erste Programm zeigt sich eine Differenz des Erstsendeanteils Prime-Time von rd. 6,9 %-Punkten gegenüber dem Jahr 2004, das mit 94,6 % allerdings einen besonders hohen Wert aufwies. Auch hier sind für die letzten Jahre kaum nennenswerte Schwankungen zu erkennen. Das ZDF hingegen weist für 2008 ähnliche Erstsendeanteile in der Prime-Time aus wie im Bezugsjahr 2004 (86,5 %). Der Anteil der Erstsendungen in der Prime-Time hat sich gegenüber 2004 nur um 0,4 %-Punkte erhöht.

Abbildung 12: Entwicklung der Anteile der Erstsendeminuten

Tz. 57
Darüber hinaus wird für den 17. Bericht erstmals die Erstsendeleistung der digitalen Spartenkanäle näher dokumentiert. Die Anteile der Erstsendeminuten der digitalen Spartenprogramme zeigen für die ARD und für das ZDF unterschiedliche Ergebnisse, die auf die abweichende Datenbasis zurückzuführen sind. Während das ZDF die Erstsendeleistung direkt ausweist, enthalten die Daten der ARD auch die sog. "Übernahmen".

Für die ARD-Programme lässt sich eine gewisse Konstanz feststellen. So bleibt die Erstsendeleistung (inkl. Übernahmen) von EinsExtra weitgehend unverändert, während sich die Erstsendeleistung von EinsPlus im Erhebungszeitraum nahezu halbiert und die von EinsFestival um mehr als die Hälfte zunimmt. Demgegenüber zeigen beim ZDF alle digitalen Programme ein deutliches Wachstum — auch wenn sich die Anteile der Erstsendeminuten auf vergleichsweise niedrigem Niveau befinden. Während der ZDFtheaterkanal und der ZDFdokukanal ihre Erstsendeleistung fast verdoppeln, versiebenfacht sich die Erstsendeleistung des ZDFinfokanals. Insofern lässt sich für das ZDF ein deutlicher Ausbau der Erstsendeleistung feststellen.

Tz. 58
Die Prioritätensetzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf der Basis der Erstsendeminuten und der von den Anstalten gelieferten Kostendaten soll im Sinne der vorangegangenen Berichte fortgeführt werden, auch wenn diese Darstellungen die reale Ressourcenwidmung aufgrund der unterschiedlichen Kostenrechnungssysteme der Anstalten nicht adäquat wiedergeben (vgl. 14. Bericht, Tzn. 455 ff.). Ziel ist, die Prioritätensetzung als Zusammenhang von Kosten und Sendeleistung zu begreifen. So gibt es Ressorts, die aufgrund des finanziellen Volumens, der Sendezeit oder aber der Relation aus beiden als besonders wichtig eingeschätzt werden können. Die folgenden Abbildungen versuchen, diese Informationen jeweils wiederzugeben, wobei die beiden Dimensionen auf der x- und y-Achse abzulesen sind. Die Relationen aus Kosten und Sendezeit lassen sich hingegen anhand der "Kreisgröße" feststellen. Große Kreise deuten dabei auf hohe Kosten je Sendeminute hin und kleine Kreise auf geringe Kosten je Sendeminute.

Tz. 59
Zu den nach Kostengesichtspunkten zentralen Ressorts des Ersten Fernsehprogramms der ARD gehören insbesondere "Sport" und mit einigem Abstand "Spielfilm", "Fernsehspiel", "Unterhaltung" sowie "Politik und Gesellschaft". Auffällig ist, dass für das Ressort "Fernsehspiel" mit Abstand die höchsten Kosten pro Sendeminute ausgewiesen werden. Die Relation ist damit noch stärker ausgeprägt als im Ressort "Sport", wenngleich hier die absolut höchsten Kosten aufgebracht werden. Darüber hinaus fällt die hohe Anzahl an Erstsendeminuten im Ressort "Politik und Gesellschaft" auf, die mit ähnlichen absoluten Kosten bereitgestellt werden wie in den Ressorts "Unterhaltung", "Spielfilm" und "Fernsehspiel". Unter Berücksichtigung der Relation von Kosten je Sendeminute entspricht das Ressort "Politik und Gesellschaft" eher den Programmbereichen "Familie", "Kultur und Wissenschaft", "Religion" und "Musik".

Abbildung 13|1: Prioritätensetzung beim Ersten Fernsehprogramm der ARD 2008

Tz. 60
Neben der Prioritätensetzung wird auch die Veränderung des Ressourceneinsatzes dokumentiert. Diese Form der Darstellung wurde mit einer langfristig angelegten Perspektive bereits in vergangenen Berichten verwendet (vgl. 14. Bericht, Tzn. 572, 576, 581 sowie 593). Bei der vorliegenden Darstellung handelt es sich um einen mittelfristigen Vergleich (von 2008 gegenüber 2004), der Hinweise auf die wesentlichen Veränderungen bei den Erstsendeminuten und den Selbstkosten geben soll. Im ersten Quadranten (in der Abbildung oben rechts) befinden sich dabei jene Ressorts bzw. Programmgattungen, die sowohl bei den Erstsendeminuten als auch bei den Selbstkosten Zuwächse gegenüber dem Referenzjahr zeigen. Der zweite Quadrant beinhaltet alle Fälle mit geringerer Sendezeit bei Erhöhung der Selbstkosten. Dies gilt mit umgekehrten Vorzeichen für den vierten Quadranten (mehr Sendezeit bei geringeren Kosten). Der dritte Quadrant umfasst alle Fälle mit negativer Sendezeit- und Kostenveränderung.

Abbildung 13|2: Veränderung des Ressourceneinsatzes im Ersten Fernsehprogramm

Tz. 61
Die Veränderung des Ressourceneinsatzes im Ersten Programm der ARD lässt keine eindeutige Tendenz erkennen. Es gibt Ressorts, die sich durch eine Erhöhung der Erstsendeminuten sowie durch eine Ausweitung der Selbstkosten auszeichnen. Dazu gehören, auf geringem Niveau, beispielsweise "Religion", "Kultur und Wissenschaft" sowie "Familie". "Politik und Gesellschaft" weist eine geringe Abnahme der Erstsendeminuten bei gleichbleibenden Kosten auf, während "Sport" und "Unterhaltung" und in geringerem Umfang auch "Fernsehspiel" sowohl bei den Erstsendeminuten als auch auf der Kostenseite negative Veränderungsraten gegenüber dem Referenzjahr 2004 aufweisen. Nur ein Ressort ("Spielfilm") weist eine Reduktion der Kosten bei identischer Erstsendezeit auf. Insgesamt haben sich im Ersten Programm sowohl die Anzahl der Erstsendeminuten als auch das Volumen der Selbstkosten gegenüber 2004 sehr leicht verringert.

Tz. 62
Für das ZDF-Hauptprogramm ist unter Berücksichtigung der Selbstkosten zu erkennen, dass den Programmbereichen "Sport" und "Unterhaltung" die weitaus größte Bedeutung zukommt. Im Gegensatz zur ARD liegen die Programmbereiche "Fernsehspiel", "Aktuelles", "Politik", "Kultur" und "Film" bei der Betrachtung der Selbstkosten vergleichsweise dicht beieinander. Es zeigen sich unter zusätzlicher Berücksichtigung der Anzahl der Erstsendeminuten ebenfalls deutliche Unterschiede. So zeichnen sich die Programmbereiche "Aktuelles", "Politik" und "Kultur" durch sehr geringe Selbstkosten je Erstsendeminute aus. Die höchsten Selbstkosten je Erstsendeminute entfallen auch beim ZDF auf das "Fernsehspiel", gefolgt von "Sport" und "Film".

Abbildung 14|1: Prioritätensetzung beim ZDF-Hauptprogramm 2008

Tz. 63
Für das ZDF zeigt sich im Hinblick auf den Ressourceneinsatz gegenüber 2004 ein etwas anderer Befund als bei der ARD. Hier haben insbesondere die Programmbereiche "Unterhaltung", "Reihen und Serien" sowie "Film" positive Veränderungsraten bei den Erstsendeminuten und den Selbstkosten. Nur die Bereiche "Kinder, Jugend und Familie" und "Musik" weisen gegenüber 2004 negative Veränderungsraten auf, d.h. hier reduzierten sich sowohl die Anzahl der Erstsendeminuten als auch die Selbstkosten. Die verbleibenden Programmbereiche, insbesondere "Aktuelles", "Kultur und Wissenschaft", "Sport" und"Politik", zeigen nur sehr geringe Veränderungen, nur im Bereich "Fernsehspiel" gibt es eine Erhöhung der Selbstkosten bei gleichzeitig sinkender Erstsendezeit. Insgesamt lässt sich im Vergleich zu 2004 ein geringer Ausbau der Erstsendeleistung dokumentieren, der mit einer Erhöhung der Selbstkosten einhergeht.

Abbildung 14|2: Veränderung des Ressourceneinsatzes im ZDF-Hauptprogramm

Tz. 64
Bei den Dritten Fernsehprogrammen erweist sich wie in den bisherigen Berichten das Ressort "Politik und Gesellschaft" als besonders wichtig. Sowohl unter Betrachtung der absoluten Selbstkosten als auch unter Berücksichtung der Erstsendeminuten hebt sich dieses Ressort in seiner Bedeutung deutlich von den anderen ab. Die Relation von Selbstkosten je Erstsendeminute liegt allerdings unter denen einiger anderer Ressorts (wie etwa "Fernsehspiel" oder "Kultur und Wissenschaft" etc.). In der Detailbetrachtung erweisen sich auch die Ressorts "Unterhaltung" und "Kultur und Wissenschaft" als besonders wichtig, obgleich der Abstand zu "Politik und Gesellschaft" beträchtlich ist. Mit deutlich geringeren absoluten Selbstkosten folgen dann die anderen Ressorts, wobei der Programmbereich "Familie" eine vergleichsweise hohe Sendezeit aufweist. Besonders bemerkenswert ist auch hier die hohe Selbstkosten-Erstsendeminuten-Relation des Ressorts "Fernsehspiel".

Abbildung 15|1: Prioritätensetzung bei den Dritten Programmen der ARD

Tz. 65
Bei den Dritten Programmen liegen die einzelnen Veränderungsraten vergleichsweise dicht beieinander. Eine Erhöhung der Erstsendeleistung und der Selbstkosten lässt sich für die Ressorts "Familie" und "Religion" dokumentieren. Für "Kultur und Wissenschaft", "Musik" und "Politik und Gesellschaft" erhöht sich die Erstsendeleistung bei fast gleichbleibenden Kosten. Demgegenüber verzeichnen die Ressorts "Sport" sowie "Bildung und Beratung" eine Reduktion der Erstsendeleistung bei nahezu gleichbleibenden Selbstkosten. Nur für das Ressort "Spielfilm" haben sich sowohl Sendeleistung und Selbstkosten verringert. Insgesamt gibt es nur eine sehr geringe Veränderung der gesamten Erstsendeleistung und der Selbstkosten gegenüber 2004.

Abbildung 15|2: Detailübersicht zu Abbildung 15|1 (Rahmen)

Abbildung 15|3: Veränderung des Ressourceneinsatzes bei den Dritten Programmen der ARD