16. Bericht der Kommission zur Ermittlung
des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten

Zweites Kapitel
Leistungsdaten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

Tz. 27
Vorbemerkung
Die nachstehende Darstellung über die Leistungsdaten der Rundfunkanstalten dokumentiert Struktur und Entwicklung des vielfältigen Leistungsangebots des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland. Dabei ist es nicht die Aufgabe der Kommission, die Programmangebote zu kommentieren. Die Kommission fordert jedoch die verantwortlichen Gremien auf, die hier aufgezeigten Ergebnisse zur Kenntnis zu nehmen und bei zukünftigen Entscheidungen zu berücksichtigen. Die folgende Leistungsdarstellung stützt sich auf Daten, die der Kommission von den Rundfunkanstalten zur Verfügung gestellt worden sind. Der überwiegende Teil dieser Daten, einschließlich der Kostendaten, wird auch in den Jahrbüchern der Rundfunkanstalten ausgewiesen und ist somit öffentlich zugänglich. Allerdings sind die Abgrenzungen und Erhebungsweisen zwischen den Anstalten nicht notwendig identisch, so dass ein Vergleich der Ergebnisse insoweit eingeschränkt sein kann.

Der vorliegende Leistungsbericht steht in der Tradition seiner Vorgänger und schreibt die Leistungsdarstellung des 15. Berichts in bewährter Weise fort. Allerdings wurden einige methodische Veränderungen vorgenommen, um den Anregungen des 15. KEF-Berichts (vgl. Tz. 330) Rechnung zu tragen. So ist beispielsweise nicht mehr das Jahr 1992 die fixierte und damit eher statische Vergleichsbasis. Die Dokumentation von Veränderungen wird zukünftig für eine Sechsjahresdifferenz ermittelt. Demnach ist für diesen Leistungsbericht das Jahr 2001 die Vergleichsbasis. Darüber hinaus werden zur Illustration die Zeitreihen für eine Dekade abgebildet. Hierfür sprechen sowohl praktische als auch theoretische Gründe. Die vergangenen Berichte haben gezeigt, dass der langfristige Trend des vielfältigen Ausbaus des öffentlich-rechtlichen Fernsehangebots zum Erliegen gekommen ist (vgl. 14. Bericht ,Tz. 24 und 15. Bericht, Tz. 331). Durch die Kürzung der Zeitreihe können eher kurzfristige Faktoren stärker berücksichtigt werden. Alle Daten sind aber weiterhin vorhanden und werden gepflegt, die langfristige Perspektive geht damit keinesfalls verloren.

Beibehalten werden auch in diesem Bericht die Prioritätensetzungen im öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf der Berechnungsbasis der Erstsendeminuten und der von den Anstalten gelieferten Kostendaten. Bereits im 15. Bericht wurde darauf verwiesen, dass "die Erhebungen der Kommission gezeigt haben, dass die Kostenrechnungssysteme der Anstalten zum Teil eine sehr unterschiedliche Schlüsselung von Gemeinkosten vornehmen, die die reale Ressourcenwidmung nicht adäquat wiedergeben. Die Kommission ist sich bewusst, dass die Aussagekraft der von den Anstalten zugelieferten Kostendaten problematisch und die Vergleichbarkeit der ausgewiesenen Selbstkosten selbst innerhalb der ARD nicht gegeben ist." (vgl. 15. Bericht, Tz. 330). Die ARD-Anstalten haben auf die Kritikpunkte reagiert und diverse Maßnahmen zu einer weitergehenden Vereinheitlichung umgesetzt. Dieser Prozess sollte fortgeführt werden.

1. Fernsehen

Das Leistungsangebot des öffentlich-rechtlichen Fernsehens

Abbildung 1.1: Sendeminutenentwicklung


Abbildung 1.2: Zusammensetzung 2006

Tz. 28
Das quantitative Gesamtangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist seit dem Jahr 2001 weitgehend konstant. Insgesamt strahlten die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Jahr 2006 rd. 9,83 Mio. Sendeminuten in 21 Programmen aus. Die Einschnitte für die Jahre 2004 und 2005 im Kernbereich - insbesondere bei den Dritten Programmen - sind im Wesentlichen auf die Fusion von SFB und ORB zurückzuführen. Der größte Sendeminutenanteil entfällt weiterhin auf die Dritten Programme (41,1 %), die digitalen Spartenprogramme machen 30 % des Gesamtangebots aus.

Abbildung 2.1: Entwicklung der Sendeleistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach Angebotsformen
Gesamtsendeminutenentwicklung in %

Tz. 29
ARD und ZDF veranstalten fünf analoge Spartenkanäle. Dazu gehören: 3sat (seit 1984), ARTE (seit 1992), Kinderkanal und Phoenix (beide seit 1997) sowie BR-alpha (seit 1998). Nur bei dem Bildungskanal BR-alpha handelt es sich um ein anstaltsindividuelles Projekt des Bayerischen Rundfunks, alle anderen Spartenkanäle werden von ARD und ZDF gemeinsam betrieben.

Der gemeinsame Betrieb von Spartenkanälen hat die Erfassung von Leistungsdaten nicht begünstigt. So ist beispielsweise eine aggregierte Darstellung von Selbstkosten nicht möglich, weshalb sich die Daten vorrangig auf die Sendeleistung beziehen. Für 2006 belief sich die gesamte Sendeleistung der analogen Spartenkanäle auf 1,84 Mio. Sendeminuten. Die Gesamtsendezeit liegt damit rd. 6,0 % über der Sendezeit aus dem Jahre 2001.

Abbildung 2.2: Entwicklung der Sendeleistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach Angebotsformen
Gesamtsendeminutenentwicklung in %

Tz. 30
Darüber hinaus sind ARD und ZDF staatsvertraglich ermächtigt, jeweils drei digitale Fernsehprogramme zu veranstalten, die nach der jüngsten Novellierung des Rundfunkstaatsvertrags ihren Schwerpunkt in Kultur, Bildung und Information haben sollen. Die Kommission geht davon aus, dass die Anstalten ihre Bemühungen zur Leistungsdokumentation auch in diesem Angebotssegment weiter intensivieren werden, um die Erfüllung dieser staatsvertraglichen Verpflichtung dokumentieren zu können. Dazu gehört auch eine Zuordnung der durch die einzelnen Angebote ausgelösten Kosten, die gegenwärtig noch nicht vorliegt. Das Digitalangebot der ARD und des ZDF setzt sich aus jeweils drei Spartenprogrammen EinsPlus, EinsExtra und EinsFestival bzw. ZDFinfokanal, ZDFdokukanal und ZDFtheaterkanal zusammen, von denen mit Ausnahme des ZDFtheaterkanals alle zu einem 24-stündigen Programm ausgebaut wurden. Folgerichtig erhöhte sich auch die Gesamtsendeleistung der digitalen Spartenprogramme auf 2,96 Mio. Sendeminuten (2006) und liegt nunmehr 18,2 % über der Sendezeit aus dem Jahre 2001.

Tz. 31
Nach dem Ausbau aller Programmangebote im "Kernbereich" des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu 24-Stunden-Vollprogrammen im Jahr 2000 ist die gesamte Sendeleistung (Zahl der Gesamtsendeminuten) weitgehend konstant. Der Rückgang der Jahre 2004 und 2005 lässt sich im Wesentlichen auf die Fusion von SFB und ORB zurückführen. Ohne die Fusion lässt sich die im 14. und 15. Bericht festgestellte Stagnation der Gesamtsendeminutenentwicklung erneut bestätigen. Der Erstsendeanteil ist durch eine ähnliche Entwicklung gekennzeichnet. Seit 2000 schwankt der Anteil der Erstsendeminuten zwischen 40 % und 41 %. Damit erweist sich auch die relative Betrachtung der Erstsendeminutenentwicklung als nahezu konstant. Eine direkte Auswirkung der abweichenden Gebührenentscheidung der Länder auf den quantitativen Umfang des Programms der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist daher in der Summe nicht zu erkennen, wobei sich jedoch unterschiedliche Entwicklungen bei ARD und ZDF zeigen (siehe zu den Erstsendeminuten auch Tzn. 33 ff.).

Abbildung 3: Entwicklung der Sendeleistung im "Kernbereich" des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Tz. 32
Die Entwicklung der Erstsendeleistung im Kernbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hat sich im Erhebungszeitraum 1997-2006 insgesamt leicht (4,4 %) erhöht. Sowohl die beiden Hauptprogramme (ARD 4,2 % und ZDF 15,2 %) als auch die Dritten Programme (2,1 %) befinden sich über dem Niveau von 1997. Während das ZDF in den letzten Jahren eine nahezu konstante Entwicklung mit den typischen Abweichungen in Sportjahren zeigt, lässt die Erstsendeminutenentwicklung für das Erste Programm und die Dritten Programme gegenwärtig keinen Trend erkennen. Eine zusätzliche Betrachtung der Veränderungsraten bestätigt diese Ergebnisse. Während sich das Erste Programm und die Dritten Programme für 2006 bei Wachstumsraten nahe Null bewegen, weist das ZDF einen Ausbau der Erstsendeleistung auf. In der Summe kann daher nicht von einer nachhaltigen Veränderung der Erstsendeminutenentwicklung ausgegangen werden. Das ZDF weist allerdings auf Änderungen in der Struktur der Erstsendeleistungen hin. Ausweitungen hätten sich im Wesentlichen bei kostengünstigen Nachmittagsprogrammen ergeben.

Abbildung 4: Entwicklung der Sendeleistung im "Kernbereich" des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (1997=100)
Erstsendeminutenentwicklung im Kernbereich in %

Tz. 33
Für die beiden Hauptprogramme von ARD und ZDF zeigen die Erstsendeanteile im Jahr 2006 geringfügige Abweichungen. Während der Erstsendeanteil der ARD bei 63,9 % liegt, weist das ZDF einen Erstsendeanteil von 68,4 % aus. Die ARD befindet sich unter und das ZDF über dem Anteilsniveau aus dem Jahre 2001.

Tz. 34
Neben der Gesamtbetrachtung der Erstsendeminuten sind auch die Erstsendeminutenanteile in der Prime-Time von besonderer Bedeutung. Der Erstsendeminutenanteil in der Prime-Time für die ARD hat sich erneut geringfügig verringert, während die Entwicklung beim ZDF - abgesehen von geringen Schwankungen - nahezu konstant verläuft. Die ARD befindet sich mit einem Wert von 87,2 % rund 5 %-Punkte unter dem Niveau von 2001. Das ZDF dagegen liegt mit 84,9 % nur 1 %-Punkt unter dem Niveau von 2001. ARD und ZDF weisen darauf hin, dass in der Prime-Time nach 2004 durchaus Reduzierungen der Erstsendeminuten vorgenommen wurden, die aber z.T. durch die Besonderheit des Sportjahres 2006 konterkariert wurden.

Abbildung 5: Entwicklung der Erstsendeminutenanteile

Tz. 35
Die Prioritätensetzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf der Basis der Erstsendeminuten und der von den Anstalten gelieferten Kostendaten soll im Sinne des 14. und 15. Berichts fortgeführt werden, auch wenn diese Darstellungen die reale Ressourcenwidmung aufgrund der Kostenrechnungssysteme der Anstalten nicht adäquat wiedergeben (vgl. 14. Bericht, Tz. 455 ff.). Ziel ist, die Prioritätensetzung als Zusammenhang von Kosten und Sendeleistung zu begreifen.

Im Bereich des Ersten Fernsehprogramms der ARD bleibt gemessen an der Sendeleistung nach der 2003 vorgenommenen Zusammenfassung der Ressorts "Politik und Gesellschaft", "ARD-Aktuell" sowie der Informations- und Infotainment-Angebote des Vormittags- und Vorabendprogramms die aggregierte Form von "Politik und Gesellschaft" auch im Jahre 2006 das bedeutendste Ressort. Dem Ressort "Sport" kommt ebenfalls eine besondere Bedeutung zu, da bei durchschnittlicher Sendeleistung die mit Abstand höchsten Kosten anfallen. Insofern ist Sport das bedeutendste Ressort gemessen an den Selbstkosten. Die anderen Ressorts lassen sich in zwei klar voneinander getrennte Prioritätengruppen unterteilen. So gehören die Ressorts "Familie", "Kultur und Wissenschaft", "Spot/Überleitung", "Religion" und "Musik" zur ersten Gruppe und die Ressorts "Unterhaltung", "Spielfilm" und "Fernsehspiel" zur zweiten Gruppe, bei denen für eine vergleichbare Erstsendeleistung wesentlich höhere Kosten anfallen. Interessanterweise zeigt sich für "Politik und Gesellschaft" eine nahezu identische Relation zwischen Kosten und Erstsendeleistung wie für die Ressorts der ersten Gruppe - nur auf einem höheren Aggregationsniveau. Gemessen an der finanziellen Prioritätensetzung haben daher Ressorts wie "Sport", aber auch "Unterhaltung" und "Fernsehspiel", aufgrund der eingesetzten finanziellen Ressourcen per Erstsendeminute eine herausragende Bedeutung.

Abbildung 6: Prioritätensetzung beim Ersten Fernsehprogramm der ARD

Tz. 36
Für das ZDF kann, unter Berücksichtigung der Selbstkosten und der Erstsendeminuten, den Programmbereichen "Aktuelles" und "Politik" die größte an der Sendeleistung gemessene Bedeutung zugewiesen werden. Des Weiteren sind aber auch die sehr hohen finanziellen Aufwendungen für den Programmbereich "Sport" auffällig. Als kostenaufwendiger Programmbereich stellt sich auch der Bereich "Fernsehspiel" dar, der bei wenigen Erstsendeminuten erhebliche finanzielle Aufwendungen verursacht. Alle anderen Programmbereiche zeigen keine wesentlichen Besonderheiten und unterliegen den üblichen Veränderungen.

Abbildung 7: Prioritätensetzung beim Zweiten Deutschen Fernsehen

Tz. 37
Im Bereich der Dritten Fernsehprogramme bestimmt das Ressort "Politik und Gesellschaft" sowohl unter Berücksichtigung der Selbstkosten als auch unter Hinzuziehung der Erstsendeminuten die Prioritätensetzung im Leistungsangebot. Erst mit beträchtlichem Abstand folgen die Ressorts "Unterhaltung", "Kultur und Wissenschaft", "Familie" und "Sport". Den restlichen Ressorts kommt nur eine untergeordnete Bedeutung zu, obgleich die Selbstkosten für das Fernsehspiel gemessen an der geringen Anzahl der Erstsendeminuten nicht zu vernachlässigen sind.

Abbildung 8.1: Prioritätensetzung bei den Dritten Programmen der ARD


Abbildung 8.2: Detailübersicht zu Abbildung 8.1 (Rahmen)