16. Bericht der Kommission zur Ermittlung
des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten

Zehntes Kapitel
Finanzausgleich zwischen den ARD-Anstalten

Tz. 472
Im System der Gesamtbedarfsermittlung für die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten ist der Finanzausgleich ein notwendiges Element richtiger Zuordnung der Gebührenerträge auf die einzelnen Anstalten nach Maßgabe ihres von der KEF festgestellten und anerkannten Bedarfs (vgl. § 12 Abs. 2 Rundfunkstaatsvertrag). Der Finanzausgleich sorgt dafür, dass einerseits die kleinen Anstalten bedarfsdeckende Gebührenerträge erhalten und andererseits die großen Anstalten nicht mit Finanzmitteln ausgestattet werden, die über deren Finanzbedarf hinausgehen. Eine Finanzierung der Rundfunkanstalten unter, aber auch über Bedarf wäre gleichermaßen verfassungswidrig; der Gebührenzahler hat einen grundrechtlichen Anspruch darauf, nur zu den für die Deckung des Finanzbedarfs notwendigen Rundfunkgebühren herangezogen zu werden.

Tz. 473
Die Kommission hat schon wiederholt erklärt, dass die nach Maßgabe des Gesamtbedarfs der ARDAnstalten festgesetzte einheitliche Rundfunkgebühr bei den kleinen Anstalten wegen der geringen Zahl der Teilnehmer in deren Sendegebieten nicht vollständig zur Deckung ihrer von der Kommission als notwendig anerkannten Aufwendungen (Bedarfe) führt. Es wäre abwegig, zur Abhilfe dieses Problems den Gedanken zu verfolgen, die Rundfunkgebühr in einer Höhe festzusetzen, bei der die Bedarfe auch der kleinen Anstalten gedeckt werden. Das würde bei den großen Anstalten zu Überdeckungen führen, die über den festgestellten Finanzbedarf hinausgehen.

Tz. 474
Unter der Bedingung der Ermittlung eines Gesamtbedarfs für die in der ARD verbundenen Landesrundfunkanstalten (vgl. § 1 Abs. 1 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag) bleibt daher nur der Finanzausgleich, um sicherzustellen, dass zum einen die Rundfunkgebühr das Maß des insgesamt für die ARD-Anstalten Notwendigen nicht überschreitet und dass zum anderen die relativen Ungleichgewichte in der Finanzbedarfsdeckung zwischen den ARD-Anstalten wenigstens annäherungsweise ausgeglichen werden. Der Finanzausgleich ist also keine ausnahmsweise gewährte Solidarzahlung der großen an die kleinen Anstalten; er ist vielmehr - als "Bestandteil des Finanzierungssystems der ARD" (§ 12 Abs. 2 Satz 1 Rundfunkstaatsvertrag) - das Instrument, das für das Funktionieren der bedarfsgerechten Finanzierung aller Anstalten unverzichtbar ist.

Tz. 475
Um der Funktion des Finanzausgleichs zu genügen, die bedarfsgerechte Zuordnung der Erträge aus der Rundfunkgebühr für alle Anstalten der ARD zu gewährleisten, muss die zu erbringende und zu verteilende Ausgleichsmasse ausreichend bemessen sein. Nur dann kann die "funktionsgerechte Aufgabenerfüllung" (§ 12 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz Rundfunkstaatsvertrag) der kleinen Anstalten (konkret: des Saarländischen Rundfunks und Radio Bremens) sichergestellt werden; nur dann kann der Finanzausgleich seiner staatsvertraglichen Zweckbestimmung gerecht werden (vgl. im Einzelnen § 12 Abs.1 Satz 2 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag). Nicht nur für Kooperationen, welche die Folgen der staatsvertraglichen Absenkung der Finanzausgleichsmasse abfedern sollen (auf sie bezieht sich der im folgenden zitierte Protokollvermerk aller Länder zum Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag), sondern für den Finanzausgleich im Ganzen gilt, dass mit ihm "auch den kleinen Anstalten ermöglicht werden soll, identitätswahrend ihrem Programmauftrag für das Land und innerhalb der ARD nachzukommen."

Tz. 476
Die Finanzausgleichsleistungen der gebenden Anstalten gehen nicht zu Lasten ihrer eigenen Finanzierungsbedürfnisse. Unzutreffend ist umgekehrt auch die Annahme, von einer Reduzierung der Finanzausgleichsmasse könnten die gebenden Anstalten profitieren. Die Finanzausgleichsmasse ist ein gesonderter Rechnungsposten bei der Ermittlung des Gesamtbedarfs der ARD-Anstalten. Verringern sich Finanzausgleichsleistungen an die nehmenden Anstalten, so wächst der fragliche Betrag nicht etwa den gebenden Anstalten zu, sondern reduziert die Bedarfsfestsetzung für die ARD im Ganzen.

Tz. 477
Der gegenwärtige Finanzausgleich ist nicht in der Lage, die Lebens- und Funktionsfähigkeit der kleinen Anstalten sicherzustellen (so schon 14. Bericht, Tz. 450 und 15. Bericht, Tz. 264). Darauf erneut hinzuweisen ist die Kommission staatsvertraglich verpflichtet (vgl. § 3 Abs. 5 Satz 5 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag).

Die finanzielle Lage der kleinen Anstalten Radio Bremen und Saarländischer Rundfunk hat sich zudem verschärft. Nach der stufenweise Abschmelzung der Finanzausgleichsmasse, die durch den Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrag in Gang gesetzt worden ist, stehen für den Finanzausgleich seit dem 1. Januar 2006 zusammen nurmehr 1,0 % (früher: 1,9 %) des Nettogebührenaufkommens der ARD-Anstalten zur Verfügung. Die hinter den Bedarfsfeststellungen der KEF im 14. Bericht zurückbleibende Gebührenfestsetzung der Länder durch den Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag hat die kleinen Anstalten nicht nur durch die reduzierte Gebühr, sondern auch durch eine entsprechend geringere Finanzausgleichsmasse doppelt getroffen.

Die demographische Entwicklung und die Prognose der Zahl der Gebührenbefreiungen und der Forderungsausfälle (dazu oben Tzn. 329 ff.) lässt eher eine Verschlechterung als eine Verbesserung der Ertragssituation beider Anstalten erwarten, was deren Finanzlage zusätzlich verschärfen wird.

Tz. 478
Entsprechend der Erwartung der Länder (vgl. 14. Bericht, Tz. 451; 15. Bericht, Tz. 264 ff.) haben die beiden Anstalten in der zurückliegenden Zeit gravierende Sparmaßnahmen vorgenommen und die Kooperation mit anderen Anstalten weiter ausgebaut. Nach den Entwicklungsplanungen beider Anstalten für den Zeitraum 2005-2012, welche die Zustimmung ihrer jeweiligen Gremien gefunden und die der KEF vorgelegen haben, planen sie eine Fortsetzung dieses Kurses auch für die Zukunft. Er ist durch Rationalisierungen, aber auch durch Einschnitte in den Personalbestand und Leistungseinschränkungen bei den Programmen gekennzeichnet. So hat Radio Bremen die Zahl seiner Planstellen zwischen 1999 und 2005 von 621 auf 485 reduziert. Der Saarländische Rundfunk hat sein Personal von 750 Festanstellungen im Jahr 2000 auf 667 im Jahr 2004 abgebaut; der Stellenabbau soll bis zum Jahr 2012 fortgeführt und dann zu einer Zahl von 540 Planstellen führen. Die verbleibenden Mitarbeiter mussten darüber hinaus spürbare tarifliche Einschränkungen hinnehmen. Mit diesen Einsparungen tragen die beiden kleinen Anstalten einen erheblichen und überproportionalen Anteil an den gesamten Sparanstrengungen innerhalb ARD. Es versteht sich von selbst, dass die beiden Anstalten ihre Sparmaßnahmen durch Einschnitte insbesondere in den Personalbestand und in das Programm nicht wesentlich werden fortsetzen können.

Tz. 479
Ohne die von den Ländern erwartete (vgl. Protokollerklärung aller Länder zum Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag) Strukturhilfe der ARD für Radio Bremen und den Saarländischen Rundfunk (vgl. 14. Bericht, Tz. 452), die während der derzeitigen Gebührenperiode trotz reduzierter Gebührenfestsetzung ungeschmälert aufgebracht und geleistet worden ist, wären beide Anstalten nicht in der Lage gewesen, durch die Modernisierung ihrer Einrichtungen und Anlagen zu einer Rationalisierung der Betriebsabläufe und damit zu spürbaren Einsparungen zu kommen. Auch der Erwartung, dass die ARD durch Leistungs- und Gegenleistungsaustausch und andere Formen der Kooperation einen Beitrag zur Funktionsfähigkeit der kleinen Sender zu leisten hat (vgl. ebenda), wurde entsprochen. Erwähnt sei die Fusion zweier Rundfunk-Sinfonieorchester, nämlich des Rundfunk- Sinfonieorchesters des SR mit dem Rundfunkorchester (Kaiserslautern) des SWR zur "Deutschen Radio Philharmonie". Durch sie soll der Bestand wenigstens eines Rundfunk-Sinfonieorchesters im deutschen Südwesten (Rheinland-Pfalz und Saarland) auf Dauer gesichert werden. Die Fusion wird zu einer erheblichen Abschmelzung der Stellenzahl führen.

Tz. 480
Der Leistungs- und Gegenleistungsaustausch und die Intensivierung und Erweiterung anderer Kooperationsformen innerhalb der ARD, die von den Ländern zur "Abfederung" der Reduzierung der Finanzausgleichsmasse gedacht und gefordert worden ist, stoßen aber - jedenfalls im Programm - zunehmend an Grenzen. Die entlastende Kooperation darf nicht so weit gehen, dass das eigene Gesicht der kleinen Anstalten im Programm allmählich verloren geht, weil sie z.B. im Gemeinschaftsprogramm der ARD nicht oder kaum noch auftauchen. Eine "Entlastung durch Kooperation" ginge zu weit, wenn sie am Ende auf einen Zustand hinausliefe, bei dem die kleinen Anstalten weitgehend zu Abspielstationen fremder Programme würden. Auch den kleinen Anstalten muss die eigenverantwortliche Gestaltung eines "identitätswahrenden Programms" (vgl. die zitierte Protokollerklärung der Länder) möglich sein. Dazu ist ein ausreichender Finanzausgleich unentbehrlich.

Tz. 481
Bei ihrer Beurteilung der finanziellen Lage von RB und SR ist die Kommission nicht von der Auffassung ausgegangen, dass alle Anstalten der ARD über die (relativ) gleiche finanzielle und damit auch programmliche Leistungskraft verfügen müssten; eine solche Einschätzung oder gar Erwartung haben auch die beiden betroffenen Anstalten ausdrücklich nicht. In anderer Richtung gilt es zu beachten, dass die infolge ihrer angespannten Finanzlage unausweichlichen außerordentlichen Sparleistungen der kleinen Anstalten nicht ohne weiteres als Muster oder "benchmarks" für die Sparanstrengungen herangezogen werden können, die von größeren und finanziell besser gestellten Anstalten erwartet werden müssen.

Tz. 482
Die nachstehenden Tabellen 66 und 67 zeigen die Finanzausgleichsleistungen für die laufende und die kommende Gebührenperiode aus der Sicht der "nehmenden" und der "gebenden" Anstalten. Tabelle 68 gibt eine Übersicht über die Ertragsverluste durch die Reduzierung der Finanzausgleichsmasse, über den Wert der ARD-internen Ausgleichs- und Entlastungsmaßnahmen zugunsten von RB und SR und über die verbleibenden Finanzierungslücken.

Tab. 66 ARD-Finanzausgleich/Nehmende Anstalten (in Mio. Euro)

	RB	RBB	SR	Finanzausgleichsmasse
2005 Ist	26,003	3,828	30,366	60,197
2006 Vorl. Ist*	22,772	3,244	26,340	52,356
2007 Plan	24,057	0	27,970	52,027
2008 Vorschau	23,976	0	27,875	51,851
Summe 2005-2008	96,808	7,072	112,551	216,431
2009 Vorschau	24,007	0	27,911	51,918
2010 Vorschau	23,937	0	27,830	51,767
2011 Vorschau	23,824	0	27,698	51,522
2012 Vorschau	23,680	0	27,531	51,211
Summe 2009-2012	95,447	0	110,970	206,417
Summe 2005-2012	192,256	7,072	223,521	422,849

* Ab 1. Januar 2006 ist die Abschmelzung der Finanzausgleichsmasse auf 1 % abgeschlossen.

Tab. 67 ARD-Finanzausgleich/Gebende Anstalten (in Mio. Euro)

	BR	HR	MDR	NDR	SWR	WDR	Summe der Aufwendungen
2005 Ist	7,268	3,063	6,695	7,901	8,505	26,728	60,160
2006 Vorl. Ist*	6,289	2,651	5,799	6,844	7,366	23,129	52,078
2007 Plan	6,295	2,653	5,775	6,816	7,336	23,152	52,027
2008 Vorschau	6,274	2,644	5,755	6,792	7,311	23,074	51,850
Summe 2005-2008	26,126	11,011	24,024	28,353	30,518	96,083	216,115
2009 Vorschau	6,282	2,648	5,763	6,801	7,320	23,103	51,917
2010 Vorschau	6,264	2,640	5,746	6,782	7,299	23,037	51,768
2011 Vorschau	6,234	2,628	5,719	6,749	7,265	22,927	51,522
2012 Vorschau	6,196	2,612	5,684	6,709	7,221	22,789	51,211
Summe 2009-2012	24,976	10,528	22,912	27,041	29,105	91,856	206,418
Summe 2005-2012	51,102	21,539	46,936	55,394	59,623	187,939	422,533

Tab. 68 Be- und Entlastungen (in Mio. Euro)

	Be- und Entlastungen 2006 im Vergleich zu 2000 *			Jährliche Be- und Entlastungen im Durchschnitt für die Gebührenperiode 2009-2012 im Vergleich zu 2000
	RB	SR	Summe	RB	SR	Summe
Ertragsverlust durch Abschmelzung Finanzausgleich inkl. Entfall der Zusatzleistungen der Degeto	- 23,3	- 25,0	- 48,3	- 29,5	- 31,9	- 61,5
Entlastungen aus Neuregelung Fernsehvertragsschlüssel	7,3	5,7	13,0	10,3	8,2	18,5
Entlastungen aus Absenkung Zulieferung Erstes Deutsches Fernsehen				3,7	2,5	6,1
Entlastungen durch bilaterale Kooperationen von NDR und WDR mit RB bzw. SWR mit SR	4,1		4,1	4,9	0,5	5,3
Summe Entlastungen	11,4	5,7	17,1	18,8	11,1	29,9
Summe Be-/Entlastungen	- 11,9	- 19,3	- 31,2	- 10,7	- 20,8	- 31,5

* vgl. 14. Bericht, Tz. 451