16. Bericht der Kommission zur Ermittlung
des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten

Elftes Kapitel
Selbstbindungserklärungen der Anstalten bis 2008

Tz. 483
Im Zuge der Beratungen der Länder zum Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag haben sich ARD, ZDF und Deutschlandradio zur Einhaltung einer Reihe von strukturellen Selbstbindungen verpflichtet. Nach § 3 Abs. 1 Satz 4 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag sind die finanzwirksamen Selbstbindungen Bestandteil des Ermittlungsverfahrens der Kommission.

Dies sind zunächst die Erklärungen zur Begrenzung des Online-Aufwands, zur Begrenzung des Marketingaufwands und zu Einsparungen im Personalbereich.

Darüber hinaus haben sich ARD und ZDF zu einer Erhöhung der Kostentransparenz bei den Gemeinschafts- und Digitalprogrammen im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 5 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag verpflichtet.

1. Begrenzung des Online-Aufwands

Tz. 484
ARD, ZDF und Deutschlandradio haben sich im Jahre 2004 in Selbstbindungserklärungen verpflichtet, für ihre Online-Angebote in den Jahren 2005-2008 nicht mehr als 0,75 % ihres Gesamtaufwands zu verausgaben (siehe Anlagen zum Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag; 15. KEF-Bericht, Band 1, Anlage 2).

Tz. 485
Die von den Anstalten gemeldeten Online-Aufwendungen für die Jahre 2005-2008 sind in der Tabelle 69 ausgewiesen. Ergänzend sind in der Tabelle die von den Anstalten geplanten Online-Aufwendungen für die Jahre 2009-2012 analog zu den Anmeldungen für die Jahre 2005-2008 dargestellt.

Tab. 69 Übersicht über die Investitionen, den laufenden Aufwand und die Verbreitungskosten für die Online-Aktivitäten von ARD, ZDF und Deutschlandradio 2005-2012 (in Mio. Euro)

	2005 Ist	2006 Ist	2007 Plan	2008 Vor- schau	2005-2008 Zw.-Summe	2009 Vor- schau	2010 Vor- schau	2011 Vor- schau	2012 Vor- schau	2009-2012 Zw.-Summe	2005-2012 Summe
1. ARD
1.1 Investitionsausgaben	0,7	1,7	3,9	3,0	9,2	2,6	1,9	2,6	3,7	10,8	20,0
1.2 Laufender Aufwand	34,9	36,7	37,2	37,4	146,1	40,2	40,9	41,5	42,4	164,9	311,0
Zwischensumme	35,6	38,3	41,0	40,4	155,3	42,8	42,7	44,2	46,1	175,8	331,1
1.3 Verbreitungskosten	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
Summe ARD (ohne Verbreitungskosten)	35,6	38,3	41,0	40,4	155,3	42,8	42,7	44,2	46,1	175,8	331,1
nachrichtlich:
Gesamtaufwand	(5.817)	(6.035)	(5.842)	(6.110)	(23.804)	(6.157)	(6.357)	(6.310)	(6.579)	(25.403)	(49.207)
Online-Quote	0,61 %	0,64 %	0,70 %	0,66 %	0,65 %	0,70 %	0,67 %	0,70 %	0,70 %	0,69 %	0,67 %
2. ZDF
2.1 Investitionsausgaben	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
2.2 Laufender Aufwand	9,2	9,0	10,6	10,9	39,8	11,2	11,5	11,7	12,0	46,3	86,1
Zwischensumme	9,2	9,0	10,6	10,9	39,8	11,2	11,5	11,7	12,0	46,3	86,1
2.3 Verbreitungskosten	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
Summe ZDF (ohne Verbreitungskosten)	9,2	9,0	10,6	10,9	39,8	11,2	11,5	11,7	12,0	46,3	86,1
nachrichtlich:
Gesamtaufwand	(1.790)	(1.920)	(1.854)	(1.964)	(7.528)	(1.931)	(2.071)	(1.992)	(2.138)	(8.133)	(15.660)
Online-Quote	0,52 %	0,47 %	0,57 %	0,56 %	0,53 %	0,58 %	0,55 %	0,59 %	0,56 %	0,57 %	0,55 %
3. DRadio
3.1 Investitionsausgaben	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,2	0,3
3.2 Laufender Aufwand	1,2	1,2	1,3	1,4	5,0	1,4	1,4	1,4	1,5	5,7	10,8
Zwischensumme	1,2	1,2	1,3	1,4	5,2	1,4	1,5	1,5	1,5	5,9	11,1
3.3 Verbreitungskosten	0,1	0,1	0,1	0,1	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1	0,2	0,5
Summe DRadio (inkl. Verbreitungskosten)	1,3	1,3	1,4	1,5	5,4	1,5	1,5	1,5	1,6	6,1	11,5
nachrichtlich:
Gesamtaufwand	(202)	(203)	(204)	(212)	(821)	(220)	(224)	(227)	(232)	(904)	(1.725)
Online-Quote	0,63 %	0,63 %	0,69 %	0,69 %	0,66 %	0,68 %	0,68 %	0,68 %	0,68 %	0,68 %	0,67 %

Die ARD meldet zum Nachweis für die Einhaltung der Selbstbindungen für die Gebührenperiode 2005-2008 einen Online-Aufwand von 155,3 Mio. Euro. Das entspricht 0,65 % des Gesamtaufwands. Das ZDF beziffert seinen Aufwand auf 39,8 Mio. Euro bzw. 0,53 %. Beim Deutschlandradio ergibt sich bei einem gemeldeten Online-Aufwand von 5,4 Mio. Euro (inkl. Verbreitungskosten) eine Online-Quote (= Anteil am Gesamtaufwand) von 0,66 %. ARD, ZDF und Deutschlandradio erklären dazu, dass damit die Selbstbindungen eingehalten wurden.

Tz. 486
Wie sich aus den jeweiligen Erläuterungen zum Nachweis der Einhaltung der Selbstbindungen ergibt, haben ARD, ZDF und Deutschlandradio bei Ermittlung des maßgeblichen Aufwands Abgrenzungen vorgenommen.

ARD

Tz. 487
Die ARD-Anstalten sind bei der Zuordnung des Personal- und Programmaufwands und der Investitionen strikt nach dem Überwiegenheitsprinzip vorgegangen, d.h., dass nur Kosten erfasst wurden, die ausschließlich oder weitaus überwiegend für den Online-Bereich anfielen. Außerdem weist die ARD in ihrer Anmeldung darauf hin, dass die Online-Ausgaben ohne IP-Verbreitungskosten ausgewiesen werden. Dies wird damit begründet, dass bei Abgabe der Selbstbindungserklärung nicht absehbar war, dass sich aufgrund technischer Entwicklungen der Abruf von Hörfunk- und Fernsehsendungen (live oder on demand) und damit die daraus für die Anstalten entstehenden Verbreitungskosten in dem heute festzustellenden Ausmaß ausweiten würden. Die Selbstbindungen hätten zum Ziel gehabt, den klassischen, programmbegleitenden Online-Auftritt der Anstalten zu begrenzen. Die Kosten einer neuen Möglichkeit zur Verbreitung der Programme über das Internet seien hier nicht mit einbezogen gewesen.

ZDF

Tz. 488
Das ZDF weist in seiner Anmeldung zu den Selbstbindungen darauf hin, dass nur zusätzlich durch die Online-Aktivitäten ausgelöste Kosten/Aufwendungen einbezogen werden. Die Zusammensetzung und Berechnung erfolgt analog zu den Anmeldungen des Projektes Online (11. bis 15. KEFBericht). Zur Begründung verweist das ZDF auf seine offizielle Selbstbindungserklärung vom 16. April 2004, die nur in einer gerafften Darstellung Eingang in die Anlagen zum Rundfunkfinanzierungsstaatsvertag gefunden hat. Aufgrund dessen sind weder die Online zuzuordnenden Aufwendungen des Data Broadcast Centers (DBC) (zunächst eigenes Projekt für technische Investitionen und die technische Abwicklung unterschiedlicher Dienste und Plattformen) noch Kosten für die Online-Aktivitäten der Fernsehredaktionen, die via Arbeitsverdichtung mit bereits vorhandenem Personal abgewickelt werden, in den Anmeldungen enthalten. Das mit dem gezielten Aufbau des Abruffernsehens (Mediathek) ab dem Jahre 2007 in Zusammenhang stehende Streaming betrachtet das ZDF als weiteren, eigenständigen Verbreitungsweg für seine Fernsehprogramme. Die dafür anfallenden Aufwendungen haben nach Ansicht des ZDF mit den programmbegleitenden Online-Diensten nichts zu tun und wurden deshalb bei der Erfassung der Online-Aufwendungen ebenfalls nicht berücksichtigt.

Deutschlandradio

Tz. 489
Das Deutschlandradio grenzt seinen Nachweis bezüglich der Einhaltung der Selbstbindung in der Weise ab, dass es nur den dem "Projekt Online" zuzuordnenden Aufwand einbezieht. So werden z.B. die Kosten für das sog. Hosting (Bereitstellung von Webservern inkl. Speicherplatz, Strom- und Notstromversorgung usw.), das nach Angaben des Deutschlandradios "eine Grundvoraussetzung, um Informationen auf die eigene Webseite ins Internet stellen zu können," ist, nicht dem Online- Projekt zugeordnet und folglich nicht beim Nachweis zu den Selbstbindungen erfasst. Bezüglich der personellen Leistungen im Redaktionsbereich weist das Deutschlandradio darauf hin, dass es nicht in der Lage war, eine eigene Online-Redaktion aufzubauen. Diese Leistungen für den Online- Auftritt wurden in den Programmdirektionen durch Mehrarbeit in Form von Arbeitsverdichtung erbracht. Das Deutschlandradio sieht hier eine Leistung, die der Kapazität von mindestens vier Planstellen entspricht und deren Umfang sich durch die kontinuierliche Ausweitung des streng programmbegleitenden Online-Auftritts und die Einführung neuer Formen wie Foren und Blogs noch steigern wird. Es sieht sich allerdings nicht in der Lage, diese "vier konkret nicht vorhandenen Planstellen" mit Durchschnittspersonalkosten des Redaktionsbereichs zu bewerten.

Tz. 490
Die Kommission sieht es als erforderlich an, den durch den Online-Auftritt der Anstalten verursachten Aufwand so umfassend und transparent wie möglich darzustellen. Sie orientiert sich am Wortlaut der Selbstbindungserklärungen in den Anlagen zum Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag. Den Rahmen, den die Anstalten in ihren Meldungen zugrunde gelegt haben, hält sie deshalb für zu eng. So hat die Kommission schon seit dem 11. Bericht und danach wiederholt darauf hingewiesen, dass sie Zweifel am Projektcharakter der von den Anstalten angemeldeten Online-Projekte hat, da "alle Anstalten seit einiger Zeit Online-Aktivitäten betrieben und ausgebaut und weitgehend aus dem Bestand finanziert haben" (12. Bericht, Tz. 206). Sie hat den Online-Aufwand insoweit immer einer Gesamtbetrachtung von Projektkosten und Bestandsaufwand unterzogen. Zu den Online- Verbreitungskosten hat die Kommission in mehreren Gesprächen mit den Anstalten darauf hingewiesen, dass diese im Zusammenhang mit dem Nachweis der Einhaltung der Selbstbindungen mit ausgewiesen und von den Anstalten gemeldet werden sollen.

Bei ihrer Kostenbetrachtung bezieht die Kommission alle Kosten der Verbreitung der Online-Angebote ein. Sie hat deshalb die Anstalten gebeten, ihre Meldungen nochmals zu überprüfen und diese - auch unter Einbeziehung der Kosten für redaktionelle Zulieferungen und der durch die Online- Nutzung ausgelösten Rechtekosten - zu ergänzen. Außerdem sollten, soweit nicht schon geschehen, auch die Online-Verbreitungskosten (live und on demand) gesondert dargestellt werden.

Ergänzende Meldungen durch die Anstalten

ARD

Tz. 491
Die ARD erklärte nach nochmaliger Überprüfung, dass, bei strikter Beachtung des Überwiegenheitsprinzips, die Selbstbindung bei Betrachtung des Gesamtzeitraums 2005-2008 - auch bei teilweiser Einbeziehung der IP-Verbreitungskosten - exakt eingehalten wurde. Die Überschreitungen in einzelnen Jahren (2007 und 2008) seien aufgrund der überproportional anwachsenden Verbreitungskosten, verursacht durch die Zugriffe der Teilnehmer, durch die Anstalten nicht beeinflussbar.

Die Kommission bezieht zur Erfassung des gesamten Online-Aufwands auch die nach wie vor nicht erfassten "IP-Verbreitungskosten Eigenbetrieb" in Höhe von 23,2 Mio. Euro mit ein. Es handelt sich hier um Kosten für Web-Server und Betriebs- und Wartungskosten. Sie stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Online-Auftritt der ARD. Auch wenn sie nicht den überwiegenden Teil der in diesem Bereich anfallenden Kosten darstellen, können sie im Interesse eines zutreffenden Ausweises des Gesamtaufwands nicht ausgeklammert werden.

Tz. 492
Für die Jahre 2005-2008 ergeben sich danach folgende Werte (in Mio. Euro):

	2005 Ist	2006 Ist	2007 Plan	2008 Vorschau	2005-2008
Investitionsausgaben	0,7	1,7	3,9	3,0	9,2
Laufender Aufwand	34,9	36,6	37,2	37,4	146,1
Zwischensumme	35,6	38,3	41,0	40,4	155,3
Verbreitungskosten	8,4	9,1	12,5	15,3	45,4
Summe ARD (inkl. Verbreitungskosten)	44,0	47,5	53,5	55,7	200,7
nachrichtlich:
Gesamtaufwand	(5.817)	(6.035)	(5.842)	(6.110)	(23.804)
Online-Quote (ohne Verbreitungskosten)	0,61 %	0,64 %	0,70 %	0,66 %	0,65 %
Online-Quote (einschl. Verbreitungskosten)	0,76 %	0,79%	0,92%	0,91%	0,84%
Obergrenze Selbstbindungen	43,6	45,3	43,8	45,8	178,5
Überschreitung	0,3	2,2	9,7	9,9	22,2

Tz. 493
Im Übrigen ist die Kommission der Auffassung, dass durch die konsequente Anwendung des Überwiegenheitsprinzips Teile des Online-Aufwands weiterhin nicht mit erfasst wurden.

ZDF

Tz. 494
Das ZDF hat auf Bitten der Kommission seine Angaben zu den Online-Aufwendungen in den Jahren 2005-2008 umfangreich - teilweise im Wege von Schätzungen - ergänzt. Es weist aber nochmals darauf hin, dass es für höchst problematisch gehalten wird, die nicht dem "Projekt Online" zuzurechnenden Kosten des Data Broadcast Centers und den aus dem Bestand finanzierten Aufwand mit der Selbstbindungsobergrenze in Verbindung zu bringen. Die Auffassung, dass es sich bei der Mediathek um einen neuen Verbreitungsweg in Form des Abruffernsehens handelt und dass diese Kosten deshalb nicht beim klassischen Online-Auftritt zu erfassen sind, wird ebenfalls aufrechterhalten. Das ZDF geht deshalb nach wie vor davon aus, dass es seine unter gewissen Rahmenbedingungen abgegebene Selbstbindungserklärung zu Online einhält.

Tz. 495
Die Kommission verweist bezüglich der Einwendungen des ZDF auf die oben gemachten Ausführungen. Sie bezieht deshalb diese Kosten zur Darstellung des Gesamtaufwands für die Online-Aktivitäten in die nachfolgende Zusammenstellung mit ein.

Es ergeben sich die folgenden Werte (in Mio. Euro):

	2005 Ist	2006 Ist	2007 Plan	2008 Vorschau	2005-2008
Investitionsausgaben	-	-	-	-	-
Laufender Aufwand (Projekt)	9,2	9,0	10,6	10,9	39,8
Laufender Aufwand (Bestand)	2,4	2,7	3,1	3,2	11,4
Laufender Aufwand (DBC)	1,4	1,5	1,4	2,5	6,7
Zwischensumme	13,0	13,2	15,2	16,6	58,0
Online-Verbreitungskosten/Streaming Abruffernsehen (Mediathek)	1,3	1,4	2,5	4,6	9,8
Summe ZDF (inkl. Verbreitungskosten)	14,3	14,6	17,7	21,2	67,8
nachrichtlich:
Gesamtaufwand	(1.790)	(1.920)	(1.854)	(1.964)	(7.528)
Online-Quote (ohne Verbreitungskosten)	0,73 %	0,69 %	0,82 %	0,85 %	0,77 %
Online-Quote (einschl. Verbreitungskosten)	0,80 %	0,76 %	0,96 %	1,08 %	0,90 %
Obergrenze Selbstbindungen	13,4	14,4	13,9	14,7	56,5
Überschreitung	0,8	0,2	3,8	6,5	11,3

Deutschlandradio

Tz. 496
Das Deutschlandradio grenzt die Hostingkosten bei Betrachtung der Selbstbindungen nach wie vor aus und begründet dies damit, dass es sich nicht um Streamingkosten handeln würde und dass sie somit nicht dem Projekt zuzurechnen wären. Zu einer Bewertung der Personalkapazitäten, die im Redaktionsbereich für Online-Aufgaben zum Einsatz kommen, sieht sich das Deutschlandradio nicht in der Lage.

Tz. 497
Die Kommission hält, wie bereits oben dargestellt, die Eingrenzung auf die Projektkosten für die Beurteilung der Einhaltung der Selbstbindungen für zu eng. Um offensichtlich zum Online-Auftritt gehörende Bereiche nicht außer Ansatz zu lassen, werden die Hostingkosten in der nachfolgenden Zusammenstellung ausgewiesen. Die eingesetzten Personalkapazitäten werden von der Kommission im Schätzungswege mit einem Betrag erfasst, der an der unteren Grenze der im Redaktionsbereich üblichen Personalvollkosten liegt und der den vom Deutschlandradio beschriebenen Entwicklungen Rechnung trägt.

Es ergeben sich die folgenden Werte (in Mio. Euro):

	2005 Ist	2006 Ist	2007 Plan	2008 Vorschau	2005-2008
Investitionsausgaben	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1
Laufender Aufwand lt. Meldung DRadio	1,2	1,2	1,3	1,4	5,0
Laufender Aufwand Hostingkosten	0,1	0,1	0,1	0,1	0,3
Laufender Aufwand Personalkosten	0,2	0,2	0,3	0,3	1,0
Zwischensumme	1,5	1,5	1,7	1,8	6,5
Verbreitungskosten	0,1	0,1	0,1	0,1	0,2
Summe Deutschlandradio (inkl. Verbreitungskosten)	1,5	1,6	1,7	1,8	6,7
nachrichtlich:
Gesamtaufwand	(202)	(203)	(204)	(212)	(821)
Online-Quote (ohne Verbreitungskosten)	0,73 %	0,75 %	0,82 %	0,84 %	0,79 %
Online-Quote (einschl. Verbreitungskosten)	0,76 %	0,78 %	0,85 %	0,87 %	0,81 %
Obergrenze Selbstbindungen	1,5	1,5	1,5	1,6	6,2
Überschreitung	0,0	0,1	0,2	0,3	0,5

Bewertung durch die Kommission

Tz. 498
Die Kommission sieht es, wie bereits angesprochen, als ihre Aufgabe an, den gesamten durch den Online-Auftritt der Anstalten verursachten Aufwand so umfassend und transparent wie möglich darzustellen. Die im Rahmen dieser Untersuchung erfassten Aufwendungen für die Online-Angebote der Rundfunkanstalten machen rd. 16 Cent der Rundfunkgebühr aus. Die Kommission ist der Auffassung, dass der von ihr ermittelte Gesamtaufwand der Überprüfung der Einhaltung der Selbstbindungen zugrunde zu legen ist. Ein Vergleich der Online-Aufwendungen aus den vorstehenden Tabellen mit den Obergrenzen aus den Selbstbindungen zeigt, dass die Anstalten sowohl bei Betrachtung der gesamten Periode 2005-2008 als auch bei der Betrachtung der einzelnen Jahre die Obergrenzen überschritten haben. Der zugesagte Grenzwert wurde von allen Anstalten zusammen um insgesamt 34 Mio. Euro überschritten. Dies entspricht einem Gebührenanteil von rd. 2 Cent. Die Kommission bringt gem. § 3 Abs. 1 Satz 4 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag bei der ARD einen Betrag von 22,2 Mio. Euro, beim ZDF von 11,3 Mio. Euro und beim Deutschlandradio von 0,5 Mio. Euro in Abzug.

Tz. 499
Sowohl ARD als auch ZDF und Deutschlandradio haben erklärt, dass sie die Selbstbindungen über das Jahr 2008 hinaus nicht erneuern werden. Sie wollen einen etwa entstehenden Mehrbedarf für den Bereich Online aus dem Bestand durch Umschichtungen und Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsmaßnahmen finanzieren.

Tz. 500
Die Kommission geht aufgrund der Anmeldungen der Anstalten davon aus, dass bei der Zuordnung des Aufwands für die Online-Aktivitäten nach wie vor Abgrenzungsprobleme bestehen. Eine vollständige Erfassung der gesamten mit dem Online-Auftritt in Zusammenhang stehenden Kosten - insbesondere der Rechte- und Personalkosten - erscheint derzeit noch nicht gewährleistet. Die Kommission beabsichtigt deshalb, die Entwicklung der Online-Aufwendungen der Anstalten weiter zu beobachten und mittels einer genaueren Untersuchung aussagekräftigere Daten zu erheben. Sie fordert die Anstalten auf, zu den Daten für den Leistungsbericht Online künftig auch die durch die einzelnen Angebote ausgelösten Kosten auszuweisen. Die Kommission hält dies, auch in Hinblick auf die von der EU geforderte höhere Transparenz bei den Aktivitäten der Anstalten im Bereich der digitalen Angebote und der Telemedien, für geboten. In diesem Zusammenhang erwartet die Kommission vor allem auch bei den neuen und veränderten Angeboten, für die der dreistufige Test durchzuführen ist, eine deutlich höhere Transparenz und einen vollständigen Ausweis des dadurch verursachten Aufwands.