14. Bericht der Kommission zur Ermittlung
des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten

Achtes Kapitel
Bericht zur Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

7. Zusammenfassende Bewertungen

7.1 Aufgabenkritik zum Abbau und zur Einschränkung von Aufgaben

Tz. 422
Die Kommission hat im 13. Bericht (Tz. 320) ausgeführt:

"Auch wenn die Kommission verschiedentlich die Rationalisierungsbemühungen der Anstalten hervorgehoben hat, bleiben die Anstalten aufgefordert, in ihren Anstrengungen nicht nur nicht nachzulassen, sondern sie noch zu intensivieren."

Die Kommission ist der Auffassung, dass insoweit noch nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft sind. Das gilt insbesondere für das Thema "Aufgabenkritik".

Bei Durchsicht der von den Anstalten gemeldeten Wirtschaftlichkeitsund Sparmaßnahmen fällt erneut auf, dass Aufgabenkritik i.S. von Aufgabenabbau und substantieller Leistungseinschränkung die seltene Ausnahme darstellt. Primär werden - als Begründung für den Ressourcenverbrauch - die zusätzlich übernommenen und ausgeweiteten Leistungen hervorgehoben.

Die Kommission selbst hat keine Kompetenz zu bestimmen, welche Leistungen entfallen oder eingeschränkt werden können, sie sieht deshalb den vorstehenden Leistungsbericht (Tzn. 24 ff.) für die politisch Verantwortlichen, die Anstalten und ihre Gremien als geeignete Grundlage an, in eine kritische Aufgabenüberprüfung einzutreten, z.B. zur stärkeren Nutzung von Synergieeffekten angesichts der Vielzahl öffentlich- rechtlicher Fernseh- und Hörfunkprogramme. Die Kommission ist der Auffassung, dass quantitative und qualitative Ausweitungen des Leistungsgefüges und deren Finanzierung aus Mitteleinsparungen in der bisherigen Weise nicht zu rechtfertigen sind.

Grundsatz muss im Übrigen sein, dass Ausweitungen nur dann akzeptiert werden, wenn diesen ein gleichwertiger Abbau von Aufgaben und Leistungen an anderer Stelle gegenübersteht. Insoweit stehen die Anstalten erst am Anfang eines einschneidenden Prozesses, der bei anderen öffentlichen Institutionen schon längere Zeit Normalität ist. Es geht nicht mehr allein darum, für eine neue Aufgabe finanzielle Deckung zu reklamieren, sondern diese durch Einschränkung bzw. Einstellung anderer Aufgaben zu erwirtschaften.

7.2 Mittelverbrauch durch Wettbewerb - auch im öffentlich-rechtlichen System

Tz. 423
Verschiedentlich haben Anstalten die Notwendigkeit des Verbrauchs der Mittel aus Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Wege der Umschichtung damit begründet, sie müssten im Wettbewerb mit Konkurrenten am Medienmarkt "Flagge zeigen". So beruft sich z.B. das Deutschland- Radio darauf, dass es inzwischen über 60 öffentlich-rechtliche Hörfunkprogramme gäbe; wer sich in diesem Rahmen bewege, müsse eindeuutige "Alleinstellungsmerkmale (USP)" aufweisen, anderenfalls würde die "ordnungspolitische Frage der Daseinsberechtigung aufgeworfen". Durch Entwicklung eigener Marken und enger Markenbindung will man wiedererkennbar und auffindbar bleiben.

Das was hier als Wettbewerb gekennzeichnet wird und zusätzlichen Finanzbedarf rechtfertigen soll, ist - zumindest mittelbar - auch Wettbewerb innerhalb des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, also der Anstalten untereinander und darüber hinaus zum Teil sogar der einzelnen Programme innerhalb der Anstalten.

Beispielhaft sei in diesem Zusammenhang auch auf die vom ZDF geforderte "Substanzerneuerung" hingewiesen, die ihre Begründung im Vergleich mit der ARD als Wettbewerbsfaktor findet.

Es ergibt sich folgende Entwicklung:

• Programme und Leistungen werden ausgeweitet.
• Das verschärft zunehmend die Konkurrenz um Einschaltquoten der Anstalten untereinander, zum Teil auch innerhalb der einzelnen Anstalten.
• Diese Konkurrenz gibt Veranlassung, "Alleinstellungsmerkmale" zu entwickeln.
• Die Folge sind steigende Finanzbedarfe.

Diese im öffentlich-rechtlichen Rundfunk durch selbstgeschaffene Konkurrenz erzeugten zusätzlichen Finanzbedarfe berühren die Frage der Akzeptanz der vom Rundfunkteilnehmer zu zahlenden Rundfunkgebühr und können deshalb nach Auffassung der Kommission grundsätzlich nicht einfach durch zusätzliche Mittel oder über die Wiederverwendung erwirtschafteter Einsparungen in steigendem Maße zu Lasten der Gebührenzahler finanziert werden.

7.3 Strukturveränderungen, insbesondere bei RB und SR

Tz. 424
Die Kommission hatte schon im 13. Bericht hervorgehoben, dass unter dem Gesichtspunkt anstaltsinterner und anstaltsübergreifender Strukturveränderungen die kleineren ARD-Anstalten - auch unter dem Druck der finanziellen Lage - erhebliche Rationalisierungen in Angriff genommen haben (Tz. 378). So sind bei RB und SR neben dem Verzicht auf bestimmte Programmsparten, ausgeweiteten Kooperationen mit anderen Anstalten und der Konzentration auf Kernkompetenzen als Maßnahmen der Aufgabenkritik vor allem folgende interne Strukturveränderungen hervorzuheben:

Radio Bremen:

• Zusammenlegung von Hörfunk- und Fernsehredaktion;
• Zusammenlegung von Betriebs- und Verwaltungsdirektion;
• Einrichtung von multimedialen Fachredaktionen, die für Hörfunk, Fernsehen und Online arbeiten;
• Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den Redaktionen im Hörfunk- und Fernsehprogramm;
• Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen Hörfunk- und Fernsehproduktion;
• Einrichtung von Wellenredaktionen im Hörfunk.

Saarländischer Rundfunk:

• Förderung wellenübergreifender Strukturen, indem Nachrichten auf alle Wellen durchgeschaltet werden;
• Zentralisierung kaufmännischer Funktionen und Dienstleistungen;
• bessere Verknüpfung der Programmaktivitäten durch Zusammenlegung der Programmdirektionen Hörfunk und Fernsehen;
• Kamerareporter als Ein-Mann/Frau-Team für aktuelle Beiträge;
• Beschränkung der digitalen Archivierung auf 40 % der Bestände aus Gründen der Wirtschaftlichkeit.

Tz. 425
Die Kommission ist der Auffassung, dass solche von den kleinen Anstalten in Angriff genommenen Änderungen der internen Strukturen, insbesondere zur Mobilisierung von Synergieeffekten zwischen Hörfunk und Fernsehen sowie zwischen Redaktionen, auch für andere Anstalten Anstöße geben könnten. Sie hat die anderen Anstalten erneut (13. Bericht, Tz. 379) aufgefordert, diese Beispiele, soweit noch nicht geschehen, im Hinblick auf ihre Zweckmäßigkeit für den eigenen Bereich kritisch zu überprüfen und, falls keine stichhaltigen Argumente dagegen sprechen, zügig umzusetzen.

Die ARD hat mitgeteilt, dass sich die bei den Landesrundfunkanstalten anzutreffenden Organisationsstrukturen nach anstaltsspezifischen Besonderheiten, nach personellen Kapazitäten und vor allem nach der Betriebsgröße richteten, zudem könnten gleiche Ziele der Effizienzsteigerung und der Rationalisierung durchaus auch im Wettbewerb unterschiedlicher Organisationsstrukturen erreicht werden. Zum Teil habe es in Bezug auf einzelne der o.a. Organisationsänderungen bei den ARD-Anstalten gravierende Anpassungen gegeben, es seien aber verschiedene Lösungen denkbar und sinnvoll. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass die kleinen Anstalten erhebliche Unterstützung durch die anderen Anstalten erhielten, um die aus der finanziellen Situation erforderlichen gravierenden Eingriffe abzumildern.

Die Kommission verkennt nicht, dass die vorgenommenen strukturellen Maßnahmen der kleinen Anstalten in erster Linie Ausdruck der dramatischen finanziellen Situation sind, die durch die Unterstützung der anderen Anstalten eine Abmilderung erfahren. Sie ist auch nicht der Ansicht, dass alle Anstalten nach gleichem Schema zu organisieren seien. Die Berufung allerdings auf anstaltsspezifische Besonderheiten, die Historie oder personell unterschiedliche Ausstattungen sind aber eher geeignet, Rationalisierungspotential zu vermuten als anzunehmen, es sei schon ausgeschöpft.

Tz. 426
Zu den verwaltungsaufwendigen externen Strukturen zählen die gemeinsame Trägerschaft von ARD und ZDF für ARTE, Kinderkanal, Phoenix und 3sat. Nicht zu Unrecht weist das ZDF darauf hin, dass es für diese Trägerschaften mit gleichem Finanzierungsanteil wie die ARD im Verhältnis zu seinem deutlich geringeren Gesamtbudget von lediglich einem Drittel im Vergleich zur ARD ungleich höher belastet sei. Die naheliegende Schlussfolgerung wäre, die gemeinsame Trägerschaft aufzugeben und die Einrichtungen jeweils nur einem Träger zuzuordnen. Dadurch ließen sich nach Ansicht der Kommission insbesondere die Overhead- Kosten erheblich reduzieren. Die ARD hat erklärt, die gemeinsame Trägerschaft liege gerade auch im Interesse der Gebührenzahler. Den etwas höheren Overhead-Kosten stünden erhebliche Synergieeffekte programmlicher Art gegenüber. Bei Beschränkung auf einen Träger gingen die Programmzulieferungen des anderen verloren.

Der Kommission ist diese Auffassung der ARD nicht einleuchtend. Die beiden Systeme sind bei Trennung der Trägerschaften in der Lage, eine Verwaltungsvereinbarung zu schließen, mit der die gegenseitigen Zulieferungen aus einer gemeinsamen Interessenlage heraus gewährleistet blieben.

Tz. 427
Des Weiteren sind für die Kommission die Kooperationsmöglichkeiten zwischen den Anstalten nicht ausgeschöpft. So unbestritten es ist, dass in einer Vielzahl von Fällen - auch hier vor allem durch die kleinen Anstalten - die Kooperationen erweitert wurden, so wenig ist zu übersehen, dass die Arbeit der sog. Reiter-Kommission, die begonnen hatte, auf weitere Kooperationsmöglichkeiten in verschiedenen Bereichen hinzuweisen, nicht fortgesetzt wurde.

Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Arbeit wieder aufgenommen werden muss, und hat gebeten, zum 15. Bericht über zusätzliche Schritte zu berichten.

Tz. 428
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die kleinen Anstalten auch in anderer Hinsicht Anlass zu der Feststellung geben, dass erst finanzieller Druck zu deutlichen Einschränkungen führt, ohne dass daraus abgeleiitet würde, der Programmauftrag sei nicht mehr gewährleistet. So sei beispielhaft auf die Online-Aktivitäten dieser Anstalten verwiesen, die dafür ersichtlich geringere Aufwendungen planen als andere Anstalten, ohne dass dieses Weniger allein aus der Relation kleiner zu größeren Anstalten zu erklären ist.

Schließlich gibt die Begrenzung der digitalen Archivierung des Bestandes aus Gründen der Sparsamkeit beim SR Anlass zu der Frage, ob nicht auch bei anderen Anstalten insoweit - auf niedrigerem als dem jeweils geplanten Niveau - ein Einsparpotential besteht.

Die kleinen Anstalten zeigen, dass der finanzielle Druck zu neuen Strukturen und Aufgabeninhalten führt. Das gilt auch für den RBB, der unmittelbar nach der Fusion eine Planung für 2005-2008 vorgelegt hat, mit der rd. 180 Mio. EUR Netto-Einsparung erwirtschaftet werden soll, ein Betrag, der auf gleicher Höhe wie bei großen Anstalten liegt.

7.4 Weiteres Potential an Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

Tz. 429
Die vorstehenden und weiteren an anderer Stelle des Berichts aufgeführten Sparpotentiale weisen beispielhaft auf die vielfältigen Möglichkeiten der Aufgabenkritik, Strukturveränderungen und Rationalisierung hin:

• Optimierung von Produktionsbetrieben, insbesondere durch Einführung neuer Techniken;
• Anpassung der Produktionsstrukturen und Produktionsabläufe;
• bei vergleichbaren Produktionen Berücksichtigung von Synergieeffekten bei der Kapazitätsplanung und der Produktion;
• Realisierung des Potentials an Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit aus dem Richtpositionenvergleich bei Strukturen und Tarifen;
• Anpassung der Personalausgaben an schon durchgeführte oder zukünftige Veränderungen im Öffentlichen Dienst;
• Zurückführen der Leistungen der betrieblichen Altersversorgung im Rahmen der noch fortwirkenden Gesamtversorgungszusagen;
• Anpassung unterschiedlicher Personalbearbeitungs- und Betreuungsquoten;
• Realisierung des Stellenabbaus im Rahmen der Digitalisierung der Archive und anderer technischer Entwicklungen;
• Anpassung der unterschiedlichen Quoten des Verwaltungsaufwandes;
• Beschränkung der Leitungsfunktionen u.a. bei Phoenix;
• Erhöhung des Programmaustauschs der Dritten Programme im Fernsehen und Hörfunk;
• Überprüfung von organisatorischen Doppelstrukturen beim Deutschlandradio und der gemeinsamen Trägerschaft von ARD und ZDF für ARTE, Kinderkanal, Phoenix und 3sat;
• Trennung von anstaltsfremden Aufgaben und Vermögen;
• stärkere Kooperation in überregionalen Funktionen z.B. durch zeitweises Zusammenschalten;
• Ausschöpfen sämtlicher Rationalisierungsreserven durch Überprüfen aller - auch staatsvertraglicher - Regelungen, die die wirtschaftliche Geschäftsorganisation beeinträchtigen.

Die ARD hat erklärt, eine Vielzahl der von der Kommission aufgezeigten Möglichkeiten werde realisiert oder geplant.

Tz. 430
Es ist nicht zu verkennen, dass in den letzten Jahren auch die Strukturen im öffentlich-rechtlichen Rundfunk - wie die Fusionen und die Anpassungen bei den kleinen Anstalten zeigen - in Bewegung gekommen sind. In Anbetracht der auf die Bürger aktuell zukommenden zusätzlichen finanziellen Belastungen muss aber generell und durchgehend erwartet werden, dass von den Anstalten alle Möglichkeiten der Einsparung ausgeschöpft werden. Dabei kann es - wie in anderen öffentlichen Bereichen auch - nicht darum gehen, bisherige Standards beizubehalten oder Neues zu initiieren mit der Begründung, es sei wünschenswert. Die Frage nach dem dringend Erforderlichen ist für alle Leistungen und Aufgaben unter Berücksichtigung der aktuellen Rahmenbedingungen immer wieder neu zu stellen. Es darf nicht von vorneherein unterstellt werden, dass einmal getroffene Vorgaben, Gremienbeschlüsse und gewachsene Strukturen unantastbar sind. Die Maßstäbe, die jetzt für die Aufgabenerfüllung der Gebietskörperschaften gelten, sind nicht völlig unbeachtlich auch für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk.

Es ist für die Kommission nicht erkennbar, "dass das Programm bei weiteren Kosten sparenden Maßnahmen wie Kürzungen, Übernahmen oder verstärkter Kooperation mit anderen Rundfunkanstalten den Anforderungen an die Grundversorgung nicht mehr entspräche" (Bundesverfassungsgericht, Hessen 3-Urteil).

Tz. 431
Die Kommission ist daher der Auffassung, dass ein noch höheres als das geplante Potential an Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit mobilisiert werden kann. Das gilt vor allem auch für den Personalsektor einschließlich der Leistungsvergütungen. Die Kommission ergänzt deshalb die vorgesehenen finanzbedarfsmindernden Einsparungen um jeweils 0,5 % des Bestandsaufwands; dies sind bei der ARD 125 Mio. EUR, beim ZDF 41 Mio. EUR und beim Deutschlandradio 4 Mio. EUR. Darüber hinausgehende weitere Einsparungen geben allen Anstalten und dem Deutschlandradio die Möglichkeit, einige nach ihrer Auffassung unterfinanzierte Entwicklungspotentiale zu realisieren (vgl. Tzn. 216, 219, 235, 254, 256), Prognoseunsicherheiten und Risiken sowie Unvorhergesehenes im Zeitraum 2005-2008 abzudecken.

Tz. 432
Es liegt in der Natur der Sache, dass von der Kommission für erforderlich gehaltene Einsparungen bei einer Anstalt bereits realisiert sind, bei einer anderen dagegen nicht. Deshalb empfiehlt die Kommission den Anstalten weiterhin und verstärkt einen systematischen Informationsaustausch über Veränderungen und Rationalisierungsvorhaben, um so jeder Anstalt Gelegenheit zur Prüfung zu geben, welche Potentiale bei ihr noch realisierbar sind (vgl. z.B. Tzn. 487 ff.).

Tz. 433
Die Kommission hat die Anstalten gebeten, zum 15. Bericht mitzuteilen, welche Maßnahmen zusätzlich

• zur Erhöhung des Potentials an Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit insbesondere auch durch weitere Stellenreduzierungen;
• zum Informationsaustausch zwischen den Anstalten über Veränderungen und Rationalisierungsvorhaben;
• zu weiteren Kooperationsmöglichkeiten zwischen den Anstalten;
• zu Aufgabenkritik und Strukturveränderungen und
• zur Vermeidung eines kostentreibenden Wettbewerbs innerhalb des öffentlich-rechtlichen Rundfunks